Основные субъекты позитивной реинтеграции, их свойства и линии взаимодействия между ними

«Полит.ру» продолжает публикацию фрагментов книги «Взаимодействие государства, бизнеса и общества: позитивная реинтеграция». На этот раз речь пойдет о создании новой системы отношений между бизнесом, государством и общест­вом, в рамках которой все субъекты - властные элиты, представители крупного, малого и среднего бизнеса, а также бюрократия и общество - взаимодействуют друг с другом. Так, государство в данной системе рассматривается как заказчик услуг бизнеса, потребители - как заказчики услуг государства, а частный сектор участвует в системе закупок для государственных нужд. Такая система, при наличии общих пра­вил, обратной связи и учета взаим­ных интересов, способна обеспечить равные условия основным субъектам соци­ально-экономической активности.

См. также:

• Значение и место субъектов малого и среднего бизнеса в трансформационных экономиках
• Концепция «позитивной реинтеграции»

Анализ субъектов взаимодействия в рамках нового подхода

Шаги по созданию новых механизмов взаимодействия

Реализуемость нового подхода, в частности в плане эффектив­ности мер по установлению справедливых «правил игры» и контро­лю за их исполнением, опирается на описанные выше пять принципов и во многом зависит от первого из них — «включен­ного третьего» — как стартового условия любого институцио­нального изменения.

В той или иной степени это справедливо для всех стран с пе­реходной экономикой (на разных уровнях трансформации). Свя­зано это с тем, что характер изменений, с одной стороны, и от­сутствие устоявшихся механизмов контроля за их реализацией и обратной связи — с другой, помещает основных субъектов соци­ально-экономической активности в крайне неравные условия.

Любая институциональная трансформация затрагивает всех акторов социально-экономического взаимодействия, но при этом они имеют существенно разные возможности реагирования и воздействия на ее ход.

Таким образом, первостепенной задачей становится определе­ние совокупности шагов, направленных на создание новых меха­низмов взаимодействия между бизнесом, государством и общест­вом. На основании этих шагов могут предлагаться комплексные меры, нацеленные на:

• снижение административных барьеров и, по возможности, создание «иммунитета», препятствующего их появлению в будущем;

• развитие предпринимательства, то есть прежде всего малого и среднего бизнеса;

• стимулирование развития конкуренции, расширение взаимо­действия малого и среднего бизнеса с крупным.

Для определения подобной совокупности мер необходимо описание субъектов и системы взаимоотношений между ними.

Недостатки ограниченного взаимодействия

Традиционно при построении программ развития предпринима­тельства рассматриваются два субъекта, реализующих изменения: собственно бизнес (скорее в категории объекта) и государство в ка­честве разработчика или, по крайней мере, проводника изменений.

В рамках предлагаемого подхода опора на двух субъектов представляется бесперспективной: приведенный выше анализ по­казывает, что подобный образ действий с наибольшей вероятно­стью будет вести к двум основным видам следствий.

• Суть предлагаемых изменений будет выхолащиваться по мере их разработки и внедрения, «приватизироваться» одной из
групп интересов на рынке или во власти, фактически перекрывая доступ для остальных участников (в случае принятия меры с негативной мотивацией обязательно найдется «исключение» для такой группы).

• Совокупность внешних эффектов для сторон, как охвачен­ных действием конкретной меры (в рамках данного приме­ра — государства и бизнеса), так и не охваченных (общест­ва), будет иметь отрицательный знак, то есть негативные по­следствия будут превалировать.

Подобные ситуации обладают свойствами квазиравновесия — неэффективного и инерционного по своей сути, но вполне устой­чивого. У малочисленных выигрывающих групп нет стимула к изменению ситуации: напротив, они заинтересованы в ее «усу­гублении». У многочисленных и проигрывающих (разрозненных и обделенных ресурсами влияния) групп нет возможности что-то изменить (как и понимания необходимости этого).

Расширение и переформатирование схемы взаимодействия

Чтобы избежать подобной поведенческой «ловушки», в рамках подхода позитивной реинтеграции предлагается принципиально но­вая система отношений между основными общественными субъек­тами, представляемыми обычно формулой «бизнес—власть—общест­во» и графически изображенными здесь в виде треугольника:

Отметим, что визуальное положение «общества» в нижней вершине неслучайно: это отражает его двоякую сущность, харак­терную для переходных экономик. Будучи безусловной базой и «точкой опоры» как для бизнеса, так и для государства, оно на­ходится вне основной линии их взаимодействия и в целом зани­мает «подчиненное» положение.

В рамках нового подхода предлагается расширительная схема общественного взаимодействия, которая графически может быть отображена в виде пятиугольника:

Опишем основные свойства схемы:

• Данная система отношений представляет собой конструк­цию (или прообраз) нового общественного договора между основными общественными группами по поводу социаль­но-экономического развития; если же формулировать более узко, то по поводу повышения эффективности использова­ния ограниченных материальных и нематериальных ресур­сов и более справедливого распределения выгод и потерь в ситуации обостряющейся мировой конкуренции.

• В схеме отражается суть подхода: все субъекты взаимодейст­вуют со всеми, причем формат этого взаимодействия, разу­меется, различен — от кооперации до подчинения. Непос­редственный его характер определятся на основании типов и моделей поведения субъектов.

• Субъекты «крупный бизнес» и «властные элиты» являются для данной схемы экзогенными, то есть их характеристики и прежде всего модели поведения являются заданными для ос­тальных субъектов и не определяются в рамках взаимодей­ствия внутри схемы.

Подчеркнем, что данное условие не означает, что модели поведения экзогенных субъектов не могут меняться по мере развития схемы. Напротив, такие изменения возможны и весьма вероятны хотя бы для сохранения адаптивности всей системы (1).

Для нас же важно подчеркнуть, что если трансформация модели поведения общественных институтов, малого и сре­днего бизнеса, а также бюрократии возможна под взаимным воздействием, то изменение поведения элит и крупного биз­неса для них неподвластно.

Одновременно подобное разделение отражает стремление к двухслойной институциональной модели экономики: при­знавая специфику крупного бизнеса и элит (в отличие от бизнеса и власти вообще), равно как и их потребность в специфическом взаимодействии, мы признаем и чрезвы­чайную важность общего пространства для выработки пра­вил, налаживания обратной связи и системы учета взаим­ных интересов.

• При том что в рамках описываемой системы всем субъек­там хотя бы гипотетически доступны связи со всеми, в действительности это не означает, что выстраиваемые схе­мы взаимодействия должны включать всех участников. Напротив, представляется, что общая система взаимоот­ношений будет тем устойчивей, чем больше будет внут­ренних, коалиционных взаимодействий между отдельными участниками.

Свойства субъектов, способствующие и препятствующие модернизации

Хотя конкретные черты того или иного субъекта могут весьма разниться в зависимости от конкретной страны, можно предста­вить их основные качества, препятствующие или способствую­щие модернизации.

	Качества,способствующие модернизации	Качества, препятствующие модернизации
Властные элиты	• больше возможностей для понимания и учета стратегических целей развития страны • более длинный горизонт планирования, при условии устойчивости элит • значительная концентрация ресурсов влияния • готовность нести определенные издержки ради будущих потенциальных выгод • стремление перевести ситуацию из «ручного» управления в «автомати­ческое».	• экзогенность, то есть в данном случае неподконтрольность боль­шей части общества • риск работы в пользу той или иной узкой группы интересов • слабая информированность о фак­тическом состоянии дел в стране • слабая или ограниченная ротируе- мость и следовательно бедный вы­ бор экспертов и специалистов для решения нестандартных задач
Бюрократия	• большая, чем у элит, осведомленность о фактическом положении дел в экономике • тесные социальные связи, то есть достаточно развитый социальный капитал • при определенных условиях готов­ность к делегированию части регулирования СРО – в ситуациях, когда это будет вести к снижению ответственности бюрократа	• короткий горизонт планирования и стремление к получению сиюми­нутной выгоды • специфическая («бюрократиче­ская») система предпочтений: стремление к (1) извлечению рен­ты, (2) расширению бюрократиче­ской пирамиды «под собой» • сильная зависимость в принятии решений от элит и следовательно слабая автономность в вопросах взаимодействия с МСБ и граждан­скими институтами • низкий достаток и слабая система мотиваций (и положительных, и отрицательных); следствие – высо-кий уровень коррумпи­рованности.
Крупный бизнес	• значительный объем располагае­мых им ресурсов • значительный (как и у элит) гори­ зонт планирования и заинтересованность в стабильном развитии • тесные межгрупповые связи и оче­видная заинтересованность в выхо­де и занятии достойного места на мировых рынках • понимание бизнес-специфики (хо­тя бы на своем уровне) и стремле­ние избавится от лишней «опеки» со стороны органов власти	• экзогенность, то есть неподконт­рольность большей части общест­ва, а часто и элит • слабая мотивация к коллективным действиям • априорное стремление к установ­лению «специального» режима от­ ношений как с элитами, так и бю­рократией
Малый и средний бизнес	• решает значительный пласт социаль­ных проблем, включая проблемы за­нятости и социальной напряженности • формирует средний класс: само­стоятельных и хотя бы относитель­но обеспеченных граждан • способность и определенная готовность к изменениям, нацеленность прежде всего на внутренний рынок	• атомизированность, разобщен­ность и географическая дисперс­ность • слабая переговорная сила и низкие возможности к коллективным действиям • слабая ресурсная обеспеченность
Общество (пони­маемое здесь как гражданское об­щество)	• представляет собой внешний «контрольный» механизм • обеспечивает обратную связь • снижает издержки коллективных действий • формирует «зоны автономности» в обществе, то есть саморегулируе­мые сферы, не нуждающиеся в участии государственных институ­тов и «ручном управлении»	• атомизированность, разобщен­ность и географическая дисперс­ность • слабая переговорная сила и низкие возможности к коллективным дей­ствиям • слабая ресурсная обеспеченность

Анализ линий взаимодействия между основными субъектами

Новые линии взаимодействия

При новом подходе образуются линии взаимодействия в опи­санном пятиугольнике, которые ранее не рассматривались. Все они вытекают из описанного нового принципа взаимодействия и опираются на пять принципов, особенно правило «включенного третьего», кооперенцию и компенсации.

Так, государство теперь рассматривается как заказчик услуг бизнеса и как в каком-то смысле конкурент крупного бизнеса. Речь идет о формировании системы контрактных отношений ме­жду малым и крупным бизнесом, участии малого и среднего биз­неса в системе закупок для государственных нужд и для нужд субъектов естественных монополий. Бизнес и потребители рас­сматриваются как заказчики услуг государства (например, совме­стная выработка и общественный контроль соблюдения техниче­ских регламентов и стандартов).

Взаимодействие для модернизации

Рассмотрим общую систему мер, направленную на модерни­зацию экономики и решение задач, связанных с повышением эффективности малого и среднего бизнеса. (Отметим, что круп­ный бизнес, как и элиты, здесь рассматриваются косвенно в си­лу заданности их модели поведения.)

Описываемые меры имеют безусловно нормативный характер, исходя из поставленных выше задач. Соответственно указывае­мые приоритеты следуют из концепции позитивной реинтеграции и основываются на пяти базовых принципах.

Субъект	Приоритеты	Инструменты	Стимулы
Малый и сред­ний бизнес	• увеличение числа субъектов (кос­венно влияет на усиление конку­ренции) • легализация ма­лого и среднего бизнеса • рост занятости	• снижение издержек регистрации фирмы • снижение издержек на лицензирование, провер­ки (при одновременном введении высокой степе­ ни ответственности и до­бровольного страхова­ния) • снижение налоговой на­ грузки и упрощение на­ логового администриро­вания	• ослабление криминаль­ного давления • доступ к кредитному ре­сурсу • подключение к закупкам крупного бизнеса и госу­дарства • снижение трансакцион- ных издержек • снижение издержек на лицензирование, провер­ки (при одновременном введении высокой степе­ ни ответственности и добровольного страхования) • снижение издержек, свя­занных с налоговым ад­министрированием и да­вление со стороны фис­кальных органов
Бюрократия	• налаживание об­ратной связи • улучшение управляемости систе­мой • исключение ухудшающего отбора в бюрократии	• мониторинг • стандарты и административные регламенты • оценка регулирующего воздействия • реформы контрольно- надзорных механизмов	• появляется карта воз­можных изменений, ро­таций и т.д. • усиливается конкуренция бюрократии (различные рейтинги и т.д.) • возможности профессио­нального, статусного рос­ та – для молодых групп • для бюрократии видны слабые стимулы, кото­рые могут действовать только на фоне сильных отрицательных стимулов
Общественные институты	• развитие меха­низмов включе­ния в принятие решения (помимо протеста и само­ помощи) • снижение издер­жек учета мнения • реализация права на самоуправле­ние	• общества взаимного кредитования и страхования для микробизнеса с льготным кредитова­нием (общества должны поддерживать обяза­тельное членство в СРО) • общества потребителей, наделенные эксклюзивными правами и источ­никами получения дохо­дов • СРО - по отраслевому признаку • палаты - по территори­альному признаку • создание специального центра: институциональ­ного инноватора (Think and Act Tank) для реали­зации инфорсмента	• получение возможностей влияния для групп, ранее исключенных из процес­са принятия решений • возможность горизон­тальных переходов в бизнес-среду и сферу госуправления

Трактовка инструментария для решения задачи

Основными средствами применения указанного инструмента­рия для решения задачи совершенствования институциональной среды МСБ выступают:

• нормативные акты, определяющие параметры благоприят­ной среды, то есть различные регуляции, а также стандарты административных услуг;

• процедуры их разработки, предполагающие участие НКО и бизнес-ассоциаций;

• НКО, осуществляющие совместно с органами власти разра­ботку стандартов административных услуг, контроль дей­ствий местных органов власти и управления в сфере предо­ставления административных услуг;

• бизнес-ассоциации, осуществляющие саморегулирование в различных секторах экономики, включая разработку и кон­троль исполнения (само)регуляций;

• действия правительства в области информационного обеспече­ния выполнения плана действий;

• меры по организационному и кадровому обеспечению выпол­нения плана действий;

• институциональный инноватор — специализированный
Think and Act Tank, способный объединять и курировать
процесс разработки новых правил и процедур, осуществлять
мониторинг и инфорсмент.

Перечисленные средства дополняют друг друга: отсутствие од­ного из них делает решение общей задачи крайне затруднитель­ным или вообще невозможным.

Выше уже отмечалось, что вполне совершенные нормативные акты, лишенные адекватных и эффективных механизмов принуж­дения их к исполнению, сами по себе не создают требуемую инсти­туциональную среду.

Создание НКО и бизнес-ассоциаций, обладающих ресурсны­ми (в том числе экспертными) возможностями и адекватной пе­реговорной силой, мотивированных на осуществление действий по улучшению нормативно-правовой базы хозяйствования, как раз и означает формирование эффективного механизма принуж­дения к исполнению (инфорсмента) формируемых правил, бла­гоприятных для развития МСБ.

Карта возможных мер

Принципы разработки и внедрения мер

При построении карты возможных мер мы руководствуемся следующими принципами их разработки и внедрения.

• Разумный горизонт моделирования. Невозможно составить сколько-нибудь точный прогноз развития основных соци­ально-экономических показателей на долгосрочный пери­од, особенно если система данных показателей находится в центре трансформации. Поэтому важно понимание не кон­кретного значения того или иного показателя в определен­ный момент, а направление и логика его развития, перелом­ные точки.

• Из этого следует принцип этапности внедрения трансфор­мационных мер, причем границей этапа является не кон­кретный контекстно-временной ограничитель, а совокуп­ность институциональных факторов, позволяющих перейти к следующему шагу.

• Там, где это возможно, необходимо проводить пилотное введение мер, отслеживать и корректировать систему, доби-ваться (в том числе благодаря разработке компенсационных мер) адекватного уровня принятия (или, по крайней мере, не препятствования) трансформации.

Таким образом цепочка действий может быть такой: разработ­ка — пилот — оценка — корректировка — общий запуск — мони­торинг — корректировка — ...

При этом необходимо отличать и выделять такие типы транс­формаций, для которых введение пилотного режима абсолютно неприемлемо. В силу специфики трансформационной меры он может сформировать определенные ожидания у индивидов и со­ответственную модель поведения, которую будет чрезвычайно сложно корректировать даже с помощью инфорсмента и компен­сационных сделок.

Речь идет о реформах, предполагающих ухудшение положения одной из групп (при соответствующей компенсации), но вероят­ность реализации которой напрямую зависит от одновременности и всеобщности ее введения (например, система трансформации контрольно-ревизионного аппарата со стороны государства).

Критерии готовности к преобразованиям: уровень конкуренции

Решающим фактором, определяющим готовность того или иного сектора экономики к формированию в нем благоприятной и адаптивной институциональной среды, является высокий уро­вень конкуренции.

• Если наблюдаемый уровень конкуренции высок, это означа­ет, что в данном секторе не действуют негативные практики конкуренции, свойственные постсоветским экономикам (или используются редко, в ослабленной форме), которые обусловливают низкое качество институциональной среды.

• Высокий уровень конкуренции означает, что в отрасли (на рынке) действует значительное число фирм, которые не могут не различаться качеством производимой ими продукции.

• Высокий уровень конкуренции означает также, что в секто­ре низки или отсутствуют входные барьеры, что платежеспо­собный спрос на соответствующую продукцию дает воз­можность действовать на рынке растущему числу фирм.

Вместе с тем, это не означает, что институциональная среда, в которой идут конкурентные процессы, идеальна или близка к таковой. Это лишь показывает, что, несмотря на невысокое ка­чество среды, стимулы производителей, возникающие здесь, по-зволяют действовать вопреки существующим административным барьерам, преодолевать их, не прибегая к методам, фактически ликвидирующим конкуренцию.

Это создает объективные основания для возникновения таких бизнес-ассоциаций, которые в состоянии стать как полноценны­ми участниками процессов формирования и контроля норматив­ных актов, так и субъектами разработки и принуждения к ис­полнению (само)регуляций. Все это возможно при условии ус­тановления центральной властью норм и правил создания и функционирования саморегулирующей организации, обеспечи­вающих ее достаточную ресурсную базу и высокую переговор­ную силу (2).

Следует отметить, что для предотвращения выстраивания барьеров для входа на рынки со стороны уже действующих на них бизнесов (через саморегулируемые ассоциации) важно нали­чие нескольких таких ассоциаций, объединяющих участников с разными стандартами качества продукции (и соответственно с разными ценами на нее).

Критерии готовности к преобразованиям: развитие НКО

Для секторов, в которых осуществляется предоставление граж­данам административных услуг, можно предложить два критерия, свидетельствующих о готовности местного сообщества к разра­ботке и контролю исполнения соответствующих стандартов ус­луг, повышающих эффективность работы чиновников:

• значительное (выше среднего по стране) число НКО, среди которых есть и правозащитные организации;

• высокий уровень активности НКО, проявляющийся во всех сферах их деятельности.

Выполнение обоих критериев говорит о том, что:

• местное сообщество имеет достаточно структуризованный, не аморфный характер;

• в составе НКО есть и организации, занятые исключительно «самообслуживанием», и те, которые предлагают гражданам специфические потребительские блага, не предоставляемые ни фирмами (рынком), ни государством.

Вероятно, привлечение таких НКО к процессам выработки стандартов административных услуг позволит добиться позитив­ных и «внятных» результатов.

Напротив, попытки организовать выработку стандартов адми­нистративных услуг в регионах, где НКО представлены «единич­ными экземплярами» и тем более в сфере совместного потребле­ния различных благ, могут дискредитировать идею. Здесь велика вероятность включения НКО со слабым (или просто отсутствую­щим) экспертным потенциалом, лжеНКО, неадекватных граж­дан. Так что фактически требуемые стандарты будут формиро­ваться исключительно органами власти.

Уровни трансформации

Мы выделяем три основных уровня трансформации: условно первый, второй и третий шаги. Критерием для соотнесения той или иной меры с тем или иным шагом служат следующие пара­метры системы.

• Сложность взаимодействия. Чем оно сложнее, тем больше обеспечивающих мер и процедур должно быть создано, больше групп вовлечено в процесс, следовательно, тем больше объем компенсационных сделок. Соответственно такая мера должна быть отнесена к более дальнему шагу.

• Потребность в коллективном действии. Коллективное дейст­вие само по себе является достаточно сложной процедурой, требующей, по меньшей мере, достаточной мотивации ее участников. Если готовность к коллективным действиям низкая, то на первом шаге должны создаваться предпосыл­ки для появления заинтересованности, а уже на следующем — вводиться меры, предполагающие коллективное действие.

• Вероятность оппортунистического поведения. Процедуры, требующие коллективного участия, как правило, создают у части участников стимулы к оппортунистическому поведе­нию, когда краткосрочные выгоды некоалиционного пове­дения превышают средне- и долгосрочные выгоды выпол­нения правил. Чем выше вероятность оппортунистического поведения, тем более сложный комплекс мер должен быть разработан и внедрен и, следовательно, тем на более позд­нем шаге он должен вводиться.

Вероятность сопротивления, то есть возникновения ситуа­ции, когда при введении меры явным образом ущемляют-ся интересы той или иной группы, которая может и готова их отстаивать. Чем выше подобная вероятность, тем боль­ше времени требуется на разработку, тестирование и вне­дрение меры.

Карта трансформационных мер

Карта трансформационных мер представляет собой совокуп­ную последовательность шагов по модернизации трех линий вза­имодействия: (1) МСБ — бюрократия; (2) бюрократия — общест­во; (3) общество — МСБ.

Таким образом, предполагается, что шаги по каждой линии раскладываются в последовательности, определяемой логикой их реализации, и соотносятся с (а) условной временной шкалой, описанной выше (первый, второй, третий шаг), и (б) шагами по реализации «соседних» линий.

Если первая линейка дает представление об общем горизонте и последовательности реализации мер, то вторая позволяет выде­лить те точки развития, дальнейшее движение после которых возможно, только если выполняется ряд дополнительных усло­вий, не относящихся к данной линии взаимодействия.

Примечания

1. Заметим, что друг для друга модели поведения элиты и крупного бизнеса от­нюдь не являются заданными извне, напротив, их связь и взаимовлияние чрез­вычайно высоки.

2. Низкий уровень (или отсутствие) конкуренции свидетельствует о том, что в секторе действует малое число игроков и это число не может увеличиться. Сле­довательно, создание в таком секторе СРО означает официальное «закрепление» закрытости и неконкурентности рынка.