Инструменты позитивной реинтеграции

«Полит.ру» продолжает публикацию фрагментов книги «Взаимодействие государства, бизнеса и общества: позитивная реинтеграция».

См. также:

• Основные субъекты позитивной реинтеграции, их свойства и линии взаимодействия между ними
• Значение и место субъектов малого и среднего бизнеса в трансформационных экономиках
• Концепция «позитивной реинтеграции»
• Инструменты позитивной реинтеграции. Часть 1
• Инструменты позитивной реинтеграции. Часть 2

7. Защита конкуренции при реализации контрактных отношений между участниками рынка

Постановка проблемы

Развитие субконтрактных отношений между представителями малого (среднего) и крупного бизнеса требует создания условий, при которых делегирование производства субъектам МСБ, вывод части функций на аутсорсинг, создает сравнительные преимущества для крупных предприятий. Одновременно должны разрешаться проблемные ситуации — свои для каждого из субъектов.

• Для крупного бизнеса они заключаются в росте издержек оппортунистического поведения и адаптации к изменениям внешней следы. В условиях недееспособности релевантных институтов эти издержки могут препятствовать выбору стратегии аутсорсинга.

• Для субъектов МСБ они заключаются в сравнительно высоких трансакционных издержках доступа к субконтрактам, а также издержках оппортунистического поведения контрагента (как до заключения, так и после заключения контракта).

По этой причине благоприятные условия развития субконтрактных отношений предполагают минимизацию рисков, связанных с выполнением и защитой контрактов (в широком смысле — защиты от оппортунистического поведения контрагентов) (1), защитой прав на объекты интеллектуальной собственности.

Создание институциональной среды, позволяющей минимизировать соответствующие риски, — необходимое условие для развития субконтрактных отношений, франчайзинга и лицензионных соглашений между МСБ и крупным бизнесом. Вместе с тем оно не является достаточным, поскольку в трансформационных экономиках отношения между хозяйствующими субъектами зачастую складываются на основе неформальных связей, которые обеспечивают скрытую ренту представителю «заказчика» (управляющему) в обмен на его лояльность при выборе контрагента.

Данная система взаимоотношений неэффективна с точки зрения повышения конкурентоспособности предприятий, однако воспроизводится в силу дисфункционального поведения управляющих. Более того, как и в случае с государственным заказом, малым предприятиям рынок субконтрактов практически недоступен в силу их недостаточной мощности для реализации соответствующих неформальных стратегий. Именно поэтому необходимо введение норм, снижающих воспроизводство дискриминирующих условий «обмена».

Проблемой является и то, что контрагенты, обладающие преимуществом в переговорной силе перед предприятиями МСБ, часто придерживаются стратегии недобросовестного поведения. Оно может принимать форму вымогательства или навязывания неблагоприятных с экономической точки зрения условий контрагенту (2). Подобные поведенческие стратегии характерны для большинства трансформационных экономик, но причины, их вызывающие, могут различаться. Негативные последствия данной практики проявляются как на микро-, так и на макроуровне, препятствуя развитию субъектов МСБ и уменьшая общественное благосостояние.

Направления изменения ситуации

Таким образом, вовлеченность субъектов МСБ в производство товаров и услуг для крупного бизнеса зависит не только от продуцируемых ими сравнительных преимуществ и соответствующих стимулов, развития механизмов защиты прав собственности и контрактов (что определяет сравнительные преимущества различного рода контрактаций), но и стратегии крупного бизнеса.

Исходя из очерченных проблем, для данной разработки представляют интерес три блока действий в контексте антимонопольного законодательства:

• обеспечение недопустимости соглашений (в данном случае — субконтрактов) между хозяйствующими субъектами, которые ограничивают доступ на рынок, создают дискриминирующие условия, противоречат нормам делового оборота и добросовестной контрактации;

· формирование перечня допустимых вертикальных соглашений, ограничивающих конкуренцию между хозяйствующими субъектами в тех случаях, когда это необходимо для устойчивого воспроизводства контрактации между субъектами МСБ и крупного бизнеса;

• обеспечение эффективных механизмов защиты от недобросовестной конкуренции, воспроизводимой в рамках контрактных отношений либо после их завершения.

Данные меры обеспечиваются антимонопольным законодательством и законодательством, регулирующим оборот прав на объекты интеллектуальной собственности (в части последнего блока действий). С учетом поставленных целей и задач речь будет идти именно об антимонопольном законодательстве.

Ущемление прав субъектов МСБ

Проблемы, возникающие между субъектами малого и крупного бизнеса в сфере контрактных отношений, когда субъект малого бизнеса выступает исполнителем (субконтрактором), а крупное предприятие — заказчиком, можно отразить в следующем перечне:

1. Необоснованное затягивание переговоров с малым предприятием, ограничивающее его возможности маневрировать ресурсами и планировать свою деятельность.

2. Использование переговоров с потенциальным субконтрактором в качестве скрытого маркетинга. В частности, проведение переговоров без намерения заключать сделку, а с целью получить необходимую информацию, которая не является общедоступной.

3. Ценовой диктат: предложение цены на поставляемую продукцию/услуги, равной или ниже себестоимости.

4. Навязывание фиксированной цены на поставляемую в течение долгосрочных субконтрактных отношений продукцию, услуги без учета инфляционной составляющей и возможных изменений обменного курса.

5. Установление входных требований для начала переговоров. Субконтрактор до заключения договора должен вложить собственные средства в изготовление оснастки и опытного образца без предоставления адекватных встречных гарантий со стороны заказчика.

6. Вымогательство взятки («отката») за размещение заказа (главным образом, со стороны должностных лиц крупной компании).

7. Навязывание в ходе переговоров невыгодных условий оплаты размещаемого заказа (форма, сроки и процедура оплаты).

8. Навязывание условий, приводящих к частичной или полной потере субконтрактором хозяйственной самостоятельности (необходимость резервировать производственные мощности, создавать склады, изменять систему организации производства и подготовки персонала и т.п.).

9. Навязывание условий, ограничивающих права субконтрак-тора самостоятельно устанавливать хозяйственные отношения с третьими лицами.

10. Задержка в сроках оплаты выполненного заказа по сравнению со сроками, указанными в условиях контракта.

11. Навязывание изменений заключенного договора в сторону ухудшения условий для субконтрактора.

12. Отказ от выполнения условий заключенного договора без объяснения причин.

Совершенствование антимонопольного законодательства положительно воздействует на развитие МСБ посредством:

• устранения соглашений между субъектами;

• пресечения действий хозяйствующих субъектов, направленных:

- на ограничение конкуренции;

- ущемление прав субъектов в несимметричных с экономической точки зрения отношениях;

• контроля экономической концентрации.
Недискриминационный доступ к ресурсам, инфраструктуре

производства и сбыту продукции является необходимым условием развития потенциала МСБ для включения в цепочки удовлетворения спроса со стороны крупного бизнеса. Данный фактор необходимо учитывать при формировании антимонопольной политики (3).

Ограничения конкуренции и методы исправления ситуации

Наиболее типичные формы ограничений конкуренции, наносящих ущерб в первую очередь субъектам МСБ — это злоупотребление доминирующим положением и рыночной властью. Распространенными типами подобного злоупотребления в переходных экономиках с относительно высокой концентрацией производства является (1) повышение издержек конкурента и (2) применение исключающих контрактов.

Повышение издержек конкурента практикуется вертикально интегрированными компаниями, устанавливающими для фактических и потенциальных конкурентов завышенные цены на использование ресурсов. Такая форма ограничений конкуренции особенно опасна в дерегулируемых отраслях естественных монополий, проходящих процесс либерализации цен и внедрения конкурентных принципов функционирования там, где это возможно.

Исключающие условия контрактов применяются крупными компаниями в отношении своих дистрибьюторов или поставщиков с целью ограничить их возможность реализовывать продукцию конкурентов или осуществлять поставки конкурирующим компаниям.

Для исправления ситуации необходимо, чтобы оба типа нарушений относились к компетенции антимонопольного органа, интерпретировались именно как нарушения антимонопольного законодательства, а к нарушителям применялись достаточно жесткие санкции. Применение антимонопольного законодательства позволит разрешать проблемные ситуации, возникающие между субъектами малого и крупного бизнеса в сфере контрактных отношений, перечень которых изложен выше (пункты 5, 6, 7, 8, 9, 12).

Конфигурация антимонопольного законодательства в данном случае может соответствовать классической концепции доминирующего положения (американское и европейское законодательство) либо содержать дополнительные нормы, запрещающие злоупотребление зависимым положением контрагента (см., например, французский торговый кодекс, ст. 442-6). В последнем случае нормы антимонопольного законодательства, рассчитанные на субъектов, занимающих доминирующее положение, распространяются и на субъектов, которые таковыми не являются. Причина в том, что инвестиции в специфические активы в рамках субконтрактных отношений обуславливают зависимое положение одной из сторон из-за значительных издержек переключения на альтернативного контрагента. Злоупотребление данной слабостью может ассоциироваться с недобросовестным поведением стороны, обладающей преимуществом в переговорах, даже если эта сторона не занимает доминирующего положения на рынке.

Под запреты в данном случае попадают:

• применение к контрагенту дискриминационных цен, условий платежа или поставки продукции, которые непропорциональны выгодам контрагента;

• приобретение лицом несправедливых преимуществ вследствие зависимости от него контрагента, обусловленной торговой мощностью такого лица, осуществляемых путем принуждения контрагента заключать, исполнять договор на несправедливых условиях;

• установление цен, условий платежа и поставки товара, которые создают необоснованные преимущества под угрозой разрыва контрактных отношений.

В данном случае в законодательстве необходимо четко определить сферу компетенции антимонопольных органов (в рамках защиты контрактов), с одной стороны, и сферу действия контрактного права — с другой. Практика показывает, что указанные выше запреты с трудом применяются в реальных ситуациях и, как правило, имеют смысл в рамках регулирования торговых отношений, связанных с поставкой и реализацией товара. А потому могут быть прописаны в законах, регулирующих данные виды отношений.

Необходимо также создание мощного гаранта антимонопольного законодательства (с высоким уровнем экономической и правовой подготовки сотрудников) на фоне непрерывных усилий по стимулированию конкуренции между хозяйствующими субъектами.

Антимонопольное законодательство в специфических ситуациях

Отдельно стоит вопрос о допустимости соглашений и действий хозяйствующих субъектов, положительно воздействующих на субконтрактацию субъектов крупного бизнеса и МСБ, однако подпадающих под запреты антимонопольного законодательства per se.

Так, соглашения, предусматривающие осуществление обоюдных инвестиций в специфические активы, передачу отдельных прав на средства индивидуализации продукции (в том числе товарные знаки), патенты и технологии, имеют вид соглашений, не соответствующих унифицированным требованиям (запретам) антимонопольного законодательства. При этом их целью является не ограничение конкуренции, а, например, создание условий для окупаемости инвестиций.

Для разрешения подобных ситуаций в странах с развитым антимонопольным регулированием в рамках взвешенного подхода применяются нормы, допускающие соглашения и действия хозяйствующих субъектов, которые хотя и могут в некоторых аспектах ограничивать конкуренцию, но не квалифицируются судами как запрещенные, поскольку позволяют обеспечить более высокую эффективность использования ресурсов и повышают благосостояние участников рынка. Сложность заключается только в том, что необходимо четко определить грань между допустимыми и недопустимыми действиями и соглашениями с точки зрения эффективной реализации указанных видов контрактации между хозяйствующими субъектами.

8. Роль государства в формировании системы контрактных отношений между малым и крупным бизнесом

Постановка проблемы

Инструменты поддержки малого и среднего бизнеса могут быть разделены на две группы: поддержка со стороны предложения и поддержка со стороны спроса. Поддержка со стороны предложения предполагает прямое и косвенное субсидирование затрат субъектов МСБ — от льготных кредитов до бесплатных правовых консультаций. Поддержка со стороны спроса означает поиск субъектов, готовых предъявить стабильный спрос на продукцию субъектов МСБ и тем самым создать стимулы для повышения их конкурентоспособности.

Разные типы поддержки эффективны на разных стадиях жизненного цикла отрасли, при разной отраслевой структуре субъектов МСБ в стране и соответственно при разной постановке задач развития МСБ в системе государственной политики.

На стадии формирования сектора МСБ особую роль приобретает поддержка, ориентированная на предложение. Она преобладает в том случае, если развитие МСБ решает прежде всего социальные задачи (4). Иначе говоря, число субъектов МСБ имеет большее значение, чем их конкурентоспособность.

Но если в качестве задачи выдвигается создание конкурентоспособного сектора МСБ, предпочтительной формой государственной поддержки является поддержка, ориентированная на спрос. Эта форма поддержки обычно ориентирована не на субъекты МСБ как таковые, а на потенциально конкурентоспособные кластеры малых и средних предприятий.

Существуют два основных источника массового спроса на продукцию субъектов МСБ:

• государство как покупатель товаров, работ и услуг;

• крупные компании, привлекающие МСБ в качестве постав-щика/субконтрактора.

МСБ может создавать спрос и для самого себя, но данная компонента в странах с трансформационной экономикой, где сферы деятельности предприятий МСБ слабо диверсифицированы, а насыщенность экономики действующими предприятиями МСБ невелика, не может рассматриваться как значимая.

Итак, речь далее пойдет о втором типе спроса — со стороны крупных компаний, управляющих цепочками поставок и, как правило, специализирующихся на розничной торговле.

Цепочки создания стоимости и конкурентоспособность предприятий

Среди наиболее перспективных подходов к формированию государственной политики конкурентоспособности национального сектора МСБ — подход в рамках концепции цепочек создания стоимости (далее VCC – Value Chain Concept).

Этот подход предполагает, что конкурентоспособность производителей как таковая не имеет объективного измерения. О конкурентоспособности с точки зрения соответствия комбинации цена/качество запросам покупателей можно говорить только на уровне цепочки в целом, а именно на том этапе, когда продукция поставляется конкретному производителю. Конкурентоспособность для отдельного производителя — это возможность соответствовать требованиям, предъявляемым управляющим звеном в цепочке (5).

Данный подход подразумевает, что конкурентоспособность — это преимущества исключительно в рамках данной цепочки, которые имеют исключительно специфичный характер. Отличия от традиционного подхода к определению конкурентоспособности возникают благодаря тому, что цепочка — это не просто путь от сырья до конечного покупателя, а она имеет специфическое институциональное обрамление. Один и тот же продукт может обладать высокой конкурентоспособностью в рамках одной цепочки и низкой конкурентоспособностью — в рамках другой (6). Более того, даже такой фактор, как узнаваемый товарный знак, традиционно рассматриваемый как важнейший источник конкурентоспособности на рынке товаров потребительского назначения, в модульных или кэптивных цепочках совершенно не важен, поскольку конечная продукция продается под брендом глобального продавца.

В последние годы подход с позиций VCC особенно популярен для выработки промышленной политики в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Компании во многих секторах здесь обладают потенциальными преимуществами (например, возможностью производить с низкими издержками) с точки зрения отдельных цепочек, однако, как правило, изначально в них не встроены.

Достижение конкурентоспособности в цепочке создания стоимости не означает «долгосрочной конкурентоспособности» в том смысле, как понимается этот термин в современной экономической теории. Позиция участников VCC сама по себе двойственная:

• с одной стороны, в качестве успеха рассматривается сам факт встраивания в цепочку создания стоимости и достижение в результате этого высоких темпов роста;

• с другой стороны, сами участники УСС на основе анализа данных о мировой торговле показывают, что количественный рост может сочетаться со снижением доли в добавленной стоимости и прибыли (это чрезвычайно характерно для секторов, занимающих подчиненное место в цепочке).

Принципы политики поддержки конкурентоспособности

Обратимся к принципам политики поддержки конкурентоспособности в рамках VСС.

Источником глобальной конкурентоспособности являются специфические преимущества региональных и локальных кластеров.	Этот принцип объединяет VCC с теорией кластеров. Однако кластерных преимуществ в рамках VCC далеко не достаточно, поскольку конкурентоспособность в цепочках добавленной стоимости не обезличена. Конкурентоспособность – это вопрос взаимоотношений с ключевыми участниками соответствующих цепочек. При этом соответствие требованиям компании, управляющей цепочкой, создает преимущества исключительно низкого порядка, которые могут быть легко утрачены.
Помощь отечественным производителям должна быть ориентирована на поддержку спроса, а не предложения (demand-oriented vs supply-oriented assistance).	Индивидуальный вход на рынок каждого независимого продавца возможен лишь в случае, когда цепочка организована путем «рыночного» взаимодействия, что является не правилом, а сравнительно редким исключением. Типичные направления поддержки, которые выглядят как поддержка со стороны спроса, могут оказаться недостаточно эффективными. Классические типы такой поддержки приведены после таблицы.
В национальных цепочках должна быть обеспечена кооперация.	В рамках VCC для создания конкурентоспособной цепочки (или «отрезка цепочки») внутри страны необходимо обеспечить координацию производителей (7). Однако и этот принцип не является вполне однозначным. Так, в ряде случаев существует альтернатива между созданием «полной» цепочки внутри страны и встраиванием в цепочки с участием зарубежных поставщиков или покупателей. В случае когда второй вариант приводит к созданию более эффективной цепочки (создающей большую суммарную добавленную стоимость), не исключено, что именно отказ от кооперации внутри национальной цепочки принесет большие выигрыши в долгосрочной перспективе.

Три классических типа поддержки со стороны спроса (8).

• Участие в выставках может способствовать развитию предприятия малого и среднего бизнеса только в тех случаях, когда на выставках действительно происходит отбор поставщиков. В противном случае потенциальный эффект от участия невелик. Соответственно предприятиям МСБ должна быть доступна информация не только о профиле выставки, но и о ее реальном статусе с точки зрения работающих механизмов подготовки и заключения контрактов.

• Обучающие поездки, по логике VСС, полезны только в том случае, когда они охватывают все звенья цепочки, что обычно довольно дорого.

• Сертификация, чтобы способствовать модернизации предприятий, должна, во-первых, четко соответствовать потребностям управляющей в цепочке компании, во-вторых, осуществляться не отдельным производителем, а группой производителей. Только так можно избежать возникновения «узких мест», которые не позволят окупиться инвестициям в сертификацию.

Особенности политики в рамках подхода VСС

Подход VСС рассчитан преимущественно на страны с развивающимися, трансформационными экономиками, испытывающими потребность в занятии места в международном разделении труда.

Это означает следующее.

Необходима промышленная политика в отношении отраслей на новой технологической базе	Предполагается, что новые предприятия не страдают от проблем, унаследованных от размещения ресурсов в иной системе хозяйствования. Однако, как показывают исследования на российском материале, эта предпосылка неверна. В тех отраслях, реструктуризация которых могла бы опираться на VCC (производящих потребительскую продукцию), большинство предприятий действуют на старой технологической базе, многие из них до сих пор обременены избыточными активами. Дополнительной проблемой является высокий уровень вертикальной интеграции, но эта проблема в контексте цепочек создания стоимости выглядит не экзогенной, а эндогенной. Применительно к компаниям в трансформационных экономиках принцип поддержки только со стороны спроса не выглядит однозначным. В ряде случаев необходима поддержка реструктуризации предприятий для создания конкурентоспособного производства.
VCC ориентирована на развитие конкурентоспособности на мировом, а не на внутреннем рынке, для ограниченного числа отраслей (кластеров компаний).	Концентрация усилий государства предполагает исключительно выборочную поддержку, то есть (применительно к межотраслевым сравнениям) создание неравных условий. Эффективность подобных методов поддержки весьма чувствительна по отношению к лоббированию и рентоориентированному поведению. В условиях сравнительно сложной структуры экономики планирование и проведение такой выборочной поддержки затруднено по политическим соображениям.
Рекомендации VCC в качестве предварительного условия предполагают возможность некоторого «нормального» разделения ренты внутри цепочки.	Рекомендации, связанные с поддержанием солидарности между национальными или локальными участниками цепочек опираются на представление о том, что в конечном счете они сами ориентированы на «сотрудничество». Имеется в виду стандартная постановка проблемы стратегического взаимодействия, когда участники могут выбирать между стратегиями «сотрудничества» и «хищничества». Стратегия «сотрудничать, пока сотрудничают остальные», приносит меньшие выигрыши при каждом взаимодействии, но более длительное время. Стратегия «хищничества» приносит большие выигрыш в однократном взаимодействии, но только один раз. Реализуемость рекомендаций VCC опирается на представление о том, что сотрудничество в долгосрочной перспективе предпочтительнее «хищнической» стратегии. Это предположение очень важно, поскольку совершенствование участников в цепочке создает квазиренту (9), которую участники на последовательных этапах могут изымать.
VCC предъявляет высокие требования к конкретным знаниям субъектов экономической политики.	Для выработки концепции развития отдельной отрасли промышленности необходимо представлять: • в какие цепочки (а их может быть несколько) входят предприятия этой отрасли промышленности • кто управляет этими цепочками • какие требования управляющая цепочкой компания предъявляет к своим поставщикам/ контрагентам (10) • что мешает целевой группе предприятий соответствовать этим требованиям • какие методы поддержки помогут целевой группе соответствовать требованиям для включения в цепочку • каким образом можно убедить в этом управляющую цепочкой компанию

Включение в VСС как инструмент реструктуризации сектора МСБ

Включение в цепочки создания стоимости может служить инструментом реструктуризации отдельных секторов МСБ. Воспользуемся в качестве примера российским опытом поставщиков компании IKEA, представляющих разные отрасли промышленности. В данном случае речь пойдет об одной из этих отраслей — мебельной.

Цель анализа заключается в описании и объяснении закономерности возникновения и распространения системы управления качеством в цепочке создания стоимости. Это предполагает получение ответов на следующие вопросы.

• Возможно ли использование в России системы управления качеством, созданной в мировой практике?

• Насколько российские производители готовы к применению системы управления качеством?

• Какую роль в создании системы управления качеством и повышении конкурентоспособности может сыграть государственная политика?

По нашему мнению, результаты проведенного анализа можно распространить и на другие сектора и страны, в том числе в Республике Казахстан (в той мере, в какой похожи структурные и поведенческие характеристики МСБ).

Исследовательские гипотезы в связи с системой управления качеством состояли в следующем.

• Локальные малые и средние предприятия (в данном случае российские) способны использовать систему управления качеством, однако только под воздействием крупного покупателя.

• Каждое отдельное предприятие не заинтересовано в самостоятельном развитии и применении системы управления качеством. Однако в том случае, когда система управления качеством внедряется извне, предприятия положительно оценивают ее воздействие на собственную конкурентоспособность и финансовое положение.

• Вопреки теоретическим представлениям о распространении инноваций, даже успешно работающие в системе управления качеством предприятия не инициируют их применение у своих поставщиков.

В том случае, если все три гипотезы окажутся подтвержденными, можно будет сделать выводы, актуальные для экономической политики в странах с развивающейся и переходной экономикой.

Масштабный и гарантированный спрос в сочетании с жесткими требованиями соблюдения стандартов качества способны создать стимулы к повышению конкурентоспособности и дать толчок горизонтальной реструктуризации предприятий сектора.

• Субъекты МСБ поодиночке не восприимчивы к значительной части инноваций, доступных для внедрения (возможно, в силу действия проблемы «безбилетника») и существенно повышающих конкурентоспособность. Инновации внедряются только под прямым влиянием глобального покупателя.

• Самый действенный метод поддержки, ориентированной на спрос, — налаживание непосредственных связей между глобальными покупателями, с одной стороны, и субъектами МСБ, с другой.

Выводы для экономической политики

Все три гипотезы, выдвинутые при анализе политики повышения конкурентоспособности российской мебельной промышленности, подтвердились. Это дает основания для формулирования выводов для экономической политики в странах с трансформационной экономикой, где стоит задача поддержки субъектов МСБ с помощью комплекса мер, ориентированных на спрос.

• Конкурентоспособный кластер МСБ может быть создан в рамках контрактных отношений с глобальным покупателем, особенно если он имеет значительный опыт по созданию национальных систем управления поставками.

• На основе вертикального взаимодействия в ряде секторов может быть осуществлена горизонтальная реструктуризация национального сегмента МСБ путем осуществления целевого комплекса мер по повышению конкурентоспособности.

• Действенность любых мер поддержки как со стороны спроса, так и со стороны предложения в отношении национальных субъектов МСБ, встроенных в цепочки создания стоимости, многократно возрастает.

• Отдельным направлением может быть создание устойчивых групп субъектов МСБ, ориентированных на выполнение постоянных или периодических заказов (не только со стороны государства) на производство специализированной продукции или услуг.

• Для повышения конкурентоспособности национального сектора МСБ путем интеграции в международные цепочки создания стоимости главным методом является привлечение в страну глобальных покупателей на негласных условиях развития контрактных отношений с предприятиями национального сектора МСБ. Как правило, суть этих условий заключается в определении доли национальных производителей в стоимости ассортимента.

• Для повышения стимулов к успешной реструктуризации государство заинтересовано в привлечении в страну как можно большего числа глобальных покупателей. В идеале в каждом целевом секторе (отрасли) должно действовать не менее двух глобальных покупателей.

Возникающая между ними конкуренция за поставщиков позволит предотвратить, по крайней мере частично, проблему вымогательства ренты у национальных предприятий-поставщиков. Вместе с тем это не исключает необходимости повышения уровня эффективности антимонопольного регулирования в целях недопущения соглашений и согласованных действий со стороны глобальных покупателей, результатом которых будет перераспределение выигрышей в их пользу и в ущерб поставщиков — субъектов МСБ.

• Критерием успешности стратегии горизонтальной реструктуризации путем развития субконтрактных отношений является размер поставок национального сектора МСБ, но вовсе не финансовые результаты участников системы субконтрактации.

Мировой опыт показывает, что успешные проекты горизонтальной реструктуризации (особенно на стартовой стадии) могут сочетаться с плохими финансовыми показателями и даже банкротством значительной части неэффективных компаний МСБ, являющихся поставщиками глобальных покупателей. Критерием успешности этой политики является в первую очередь сама величина поставок МСБ, количество создаваемых рабочих мест и т.д.

Сложности подхода и способы их преодоления

Взаимоотношения в цепочке создания стоимости приносят управляемым предприятиям не только выигрыши, но и определенные сложности. В терминах новой институциональной экономики они описываются как разновидность шантажа (вымогательства) или изъятия квазиренты. Формы такого изъятия разнообразны.

• В краткосрочном периоде поставщики крупных компаний страдают от низких закупочных цен. Способы их понижения могут различаться: от обязательного софинансирования рекламных компаний до платы за «места на полке».

• В долгосрочном периоде главной формой изъятия квазиренты является создание препятствий для повышения качества производителями и для их перемещения в сегмент цепочки с более высокой добавленной стоимостью.

Создание препятствий для повышения конкурентоспособности управляемых компаний характерно для многих, если не большинства, цепочек создания стоимости. Так, в случае с IKEA создание препятствий проявляется в том, что производителям запрещено использовать свои товарные знаки, так что годы производства конкурентоспособной продукции не создают репутации для внешнего покупателя.

Главный вопрос состоит в том, может ли государство поддержать переговорные позиции субъектов МСБ во взаимоотношениях с крупным бизнесом, какие инструменты при этом можно использовать, а какие — неприемлемы. Анализ накопленного мирового опыта позволяет сделать определенные выводы о воздействии государства на институциональную среду взаимодействия крупного бизнеса, с одной стороны, и субъектов МСБ — с другой.

• Проблема взаимодействия субъектов МСБ, с одной стороны, и крупных компаний — с другой, существует и является достаточно острой. Любое решение этой проблемы предполагает воздействие на перераспределение созданной добавленной стоимости в пользу одной из групп: в конкретном случае — сектора национальных производителей.

• Худший способ решения проблемы взаимодействия между крупными клиентами (например, сетями супермаркетов), с одной стороны, и производителями — субъектами МСБ — с другой, тот, который предполагает интервенцию в уже сложившиеся на рынке отношения.

• Предварительные условия, предъявляемые крупным компаниям в момент входа на рынок (11), могут не только улучшить переговорные позиции субъектов МСБ, но и достаточно легко выполняются крупными компаниями.

Основные выводы

Международный опыт поддержки малого бизнеса в качестве поставщика продукции, работ, услуг для государства и/или поставщика (субконтрактора) крупного бизнеса позволяет сделать следующие выводы.

• Все три компонента поддержки субъектов МСБ (12) являются необходимыми. В трансформационной экономике не может быть действенной поддержка МСБ, ориентированная только на одно направление политики.

• Между принципами действенной поддержки МСБ и принципами либеральной экономической политики существует противоречивое взаимодействие:

- с одной стороны, выполнение традиционных требований либеральной экономической политики (снижение издержек входа на рынок, защита прав собственности и контрактных прав) является необходимым условием действенной поддержки МСБ;

- с другой стороны, этого не достаточно, поскольку даже в идеальной рыночной среде для каждого отдельного субъекта МСБ ожидаемые затраты на реструктуризацию превосходят ожидаемые выигрыши от создания конкурентоспособного производства. Только на уровне экономики в целом затраты на развитие конкурентоспособного субъекта МСБ оказываются ниже ожидаемых выигрышей.

• Наиболее эффективным инструментом горизонтальной реструктуризации национального сектора МСБ является налаживание устойчивых контрактных отношений с компанией крупного бизнеса, управляющей цепочкой создания стоимости.

Типичным представителем подобной компании является организация розничной торговли, в большей или меньшей степени управляющая качеством продаваемой продукции.

Устойчивые контрактные отношения не только создают спрос на продукцию национального сектора МСБ, но и резко повышают результативность мер поддержки со стороны предложения благодаря дополнительным стимулам к реструктуризации и повышению конкурентоспособности.

• Поскольку звено, управляющее цепочкой, склонно перераспределять созданную в цепочке добавленную стоимость в вою пользу, целесообразно дополнить устойчивые контрактные отношения комплексом требований, которые препятствовали бы существенной дискриминации национального кластера МСБ. Важным условием действенности этих дополнительных требований является их использование ех ante — в качестве предварительного условия входа. Напротив, любая попытка воздействовать на уже сложившиеся отношения в цепочке чревата серьезными отрицательными последствиями.

9. МСБ в системе закупок для государственных нужд и для нужд субъектов естественных монополий

Постановка проблемы

Методы создания благоприятных условий для малого бизнеса, которыми располагает государство, разнообразны и могут быть как общего характера (создание конкурентной среды, в которой отсутствуют избыточные барьеры входа), так и более специальными (но допускающими минимальное искажение стимулов). К числу последних относится комплекс мер по созданию благоприятных условий для участия субъектов МСБ в системе государственных закупок, а также в системе закупок для нужд субъектов естественных монополий.

Здесь можно выделить следующие направления:

• оценка общего положения дел и формулирование принципиальных подходов к решению вопроса участия субъектов МСБ в закупках;

· описание возможностей стимулирования субъектов МСБ для участия в закупках;

· характеристики институтов, обеспечивающих вовлечение МСБ в систему закупок;

· анализ необходимой технической и информационной инфраструктуры.

Общее положение дел

Политика в области государственных закупок и закупок субъектов естественных монополий имеет существенный потенциал с точки зрения стимулирования развития предприятий МСБ. В развитых экономиках закупки являются эффективным инструментом развития субъектов МСБ, позволяющим вовлечь предприятия МСБ в процесс производства высокотехнологичных товаров и услуг.

Использование возможностей предприятий МСБ для удовлетворения спроса государства и субъектов естественных монополий при определенных условиях дополняет государственную политику в области поддержки малых и средних предприятий. Наличие таких условий определяется качеством институтов в сфере закупок, а также характеристиками государственной, административной и правовой системы.

Наличествующий массив исследований по трансформационным экономикам позволяет утверждать, что необходимые условия для эффективного включения субъектов МСБ в процесс размещения заказов отсутствуют. И напротив, существует ряд негативных явлений, препятствующих их возникновению.

• Широко распространены нелегальные трансакции между должностными лицами и представителями бизнеса при обеспечении доступа к государственным контрактам (так, в частности, невозможно выиграть конкурс без «откатов» и взяток). В этих условиях органы власти выбирают в качестве контрагента крупные предприятия, обладающие достаточными ресурсами для обеспечения административной ренты.

• Наблюдается низкий уровень информированности представителей МСБ о проводимых конкурсах.

• Системы государственных закупок в трансформационных экономиках часто характеризуются низким уровнем прозрачности, что позволяет должностным лицам выстраивать избирательные барьеры для хозяйствующих субъектов и применять дискриминирующие условия.

• Достаточно часто наблюдаются нарушения норм, предусматривающих необходимость размещения заказа среди представителей МСБ.

Конфигурация системы контрактации

Система контрактации бизнеса с государством, субъектами естественных монополий и сопутствующих трансакций между хозяйствующими субъектами может быть представлена в различных конфигурациях. С учетом акцента на механизмы включения МСБ в процесс контрактации с государством и субъектами естественных монополий ключевое значение имеет следующее.

• Минимизация оппортунистического поведения должностных лиц, которое приводит к воспроизводству дискриминационных условий доступа к государственным контрактам и контрактам субъектов естественных монополий.

Это предполагает внедрение эффективных норм, обеспечивающих максимальный уровень прозрачности системы закупок и максимально сужающих дискреционные зоны при выборе поставщика, с соответствующими механизмами принуждения к исполнению данных норм.

• Минимизация трансакционных издержек субъектов МСБ, вязанных с участием в государственных закупках и закупках субъектов естественных монополий. Это предполагает внедрение электронных систем торгов, создание информационной инфраструктуры государственных закупок и закупок субъектов естественных монополий.

Общая конфигурация системы контрактации представлена на рисунке, в рамках которой предусмотрено не только прямое включение МСБ в удовлетворение спроса государства и субъектов естественных монополий, но и опосредованное — через субподрядные отношения между МСБ и крупным бизнесом.

Схема трансакций между МСБ, государством (государственными предприятиями), субъектами естественных монополий и крупным бизнесом

1 - непосредственное участие МСБ в процессе государственных заказов, заказов субъектов естественных монополий в качестве генерального поставщика товаров, реализуемых в том числе на товарных биржах (в большей степени для средних предприятий) и посредством электронных торгов;

2 - опосредованное участие МСБ в качестве субподрядчика компаний крупного бизнеса, государственных корпораций и предприятий, субъектов естественных монополий, в том числе через биржи субконтрактов;

3 - информационно-консультативное обеспечение субъектов МСБ со стороны государственного органа власти, уполномоченного в сфере контроля за размещением заказов, и со стороны бирж субконтрактов.

Централизация и контроль

В мировой практике выработаны различные по степени централизации системы реализации и контроля государственных закупок. Выбор степени централизации осуществляется в контексте решения задачи по минимизации издержек оппортунистического поведения при обеспечении адекватного уровня адаптационных возможностей системы закупок.

С учетом характеристик трансформационных экономик для (1) снижения трансакционных издержек системы государственных закупок, (2) минимизации коррупционных рисков и (3) обеспечения максимальной прозрачности оптимальными оказываются следующие подходы.

• Централизованное формирование нормативной и методической базы осуществления государственных закупок и закупок субъектов естественных монополий. Это означает, что функции по формированию политики и разработке основных нормативных правовых актов, регулирующих процедуры размещения заказа, сосредоточены в компетенции уполномоченного органа в сфере контроля за размещением заказа.

Органы власти и государственные предприятия, являющиеся адресатами регулирования, уполномочены принимать внутренние инструкции проведения процедур размещения заказа, которые не противоречат нормативным актам более высокого уровня (данные инструкции подлежат контролю со стороны уполномоченного органа власти в сфере контроля за размещением государственного заказа).

• Децентрализованное размещение заказа.

В данном случае органы власти, государственные организации и иные субъекты реализуют размещение заказа самостоятельно (13) в соответствии с установленными процедурами, с уведомлением контролирующего органа и соблюдением требований информационной прозрачности.

Стимулирование участия МСБ в системе закупок

Действия по стимулированию участия представителей МСБ в системе закупок должны быть направлены на введение норм, предусматривающих обязательное размещение определенной доли заказа государственными учреждениями и естественными монополиями среди субъектов МСБ, или же предусматривать введение стимулирующих мер для МСБ при отсутствии обязательств со стороны заказчика (14).

В последнем случае меры, как правило, направлены на снижение трансакционных издержек МСБ, возникающих в процессе доступа к конкурсам на размещение государственного заказа, и, как правило, содержат шаги по снижению барьеров доступа к государственным контрактам, повышению информационной прозрачности и введению оперативных систем торгов. Вместе с тем реализация данных мер не является достаточным условием, обеспечивающим массовое участие субъектов МСБ в конкурсах по распределению государственных контрактов. Ситуация усугубляется, когда широко распространены неформальные отношения между представителями бизнеса, должностными лицами государственных органов и предприятий.

В этих условиях в дополнение к стимулированию представителей МСБ наиболее эффективно внедрение норм, предусматривающих обязательное размещение части закупок государственных учреждений и субъектов естественных монополий среди предприятий малого и среднего бизнеса (15).

Кроме того, возможно внедрение стимулирующих механизмов привлечения МСБ в качестве субподрядчика государственного контракта или контракта естественной монополии и представителей крупного бизнеса. В этом случае с точки зрения квалификационных требований, предусмотренных в законодательстве о государственных закупках и предъявляемых к потенциальному поставщику-субподрядчику, целесообразно определить отдельный упрощенный режим для субъектов малого предпринимательства с целью создания для них конкурентных преимуществ и расширения доступа к государственным контрактам (в данном случае через субподрядные отношения).

С точки зрения трансакций, обозначенных на приведенном выше рисунке номером 1, особое значение имеют институты, обеспечивающие недискриминационный и прозрачный доступ хозяйствующих субъектов к механизмам распределения контрактов на поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд и нужд субъектов естественных монополий.

Отдельной задачей является развитие эффективных товарных бирж и электронных систем торгов, которые не только позволяют экономить государственные ресурсы и ресурсы поставщиков, но и снижают коррупционные риски, возможности создания барьеров входа в систему государственного заказа. В рамках обеспечения недискриминационного доступа к системе заказа целесообразно законодательно определить категории товаров, работ и услуг, которые могут закупаться только на товарных биржах или посредством электронных торгов. Последняя процедура, безусловно, возможна только тогда, когда создана необходимая техническая и правовая инфраструктура функционирования электронных систем торгов и товарных бирж.

В части субподрядных отношений возможно законодательное стимулирование привлечения субъектов МСБ в качестве субподрядчика при реализации государственного заказа генеральным подрядчиком — представителем крупного бизнеса — либо предложения со стороны государственного предприятия или естественной монополии. В этом случае важную роль играют трансак-ционные издержки как крупного бизнеса, так и предприятий МСБ при реализации субподрядных контрактов: расходы, связанные с поиском контрагента, заключением контракта и защитой соответствующих контрактов. На их величину оказывают влияние информационная инфраструктура реализации субконтрактов; характеристики институтов в области антимонопольного, налогового регулирования; качество судебной системы.

Особую роль в снижении указанных трансакционных издержек для МСБ и крупного бизнеса играют посредники, реализующие функции координации, рационирования и информационного обеспечения. Снижение издержек осуществляется посредством экономии на масштабе.

К данным посредникам относятся биржи субконтрактов, в функции которых, как правило, входят: концентрация спроса и предложения субконтрактов, консультационная поддержка и сопровождение контрактов. Такого рода организации могут быть частными или государственными. Добросовестность соответствующих посредников — ключевая составляющая эффективных отношений между МСБ, крупным бизнесом, субъектами естественных монополий и государством. Важно, чтобы данные агенты не стали просто дополнительным звеном в коррупционном обмене.

Условия достижения положительных эффектов и первоочередные задачи

Положительные эффекты от включения субъектов МСБ в процесс контрактации с государством и естественными монополиями можно получить, когда выполнены следующие условия:

• возможен недискриминационный доступ к государственным закупкам и закупкам товаров и услуг субъектов естественных монополий;

• обеспечен надлежащий уровень информационной прозрачности процесса размещения государственных закупок, закупок субъектов естественных монополий для всех категорий предприятий;

• существенно снижены трансакционные издержки входа предприятий МСБ в процесс размещения государственного заказа, заказа субъектов естественных монополий;

• созданы благоприятные стимулы как для заказчиков, так и для предприятий МСБ к взаимовыгодному сотрудничеству.

Следует отметить, что в зависимости от конкретной ситуации, указанный перечень может расширяться, если увеличивается вероятность выигрыша без использования административного ресурса, уровня рисков вымогательства и т.д.

Таким образом, первоочередными становятся следующие задачи.

• Разработка нормативных правовых актов и внедрение механизмов принуждения к исполнению предусмотренных ими
норм (инфорсмента, включая механизмы обжалования действий заказчика) в области государственных закупок и закупок субъектов естественных монополий.

Создание адекватного механизма принуждения к исполнению норм требует наличия гаранта, независимого от подконтрольных ему субъектов и обладающего достаточной мощностью для контроля над трансакциями (по сути, это означает обеспечение приемлемого уровня вероятности наказания).

Необходимыми условиями для эффективного включения МСБ в процесс размещения закупок являются:

- недискиминационный доступ;

- низкие трансакционные издержки исполнения соответствующих норм;

- минимальные риски злоупотребления должностным положением;

- адекватные механизмы разрешения конфликтов по поводу ущемления прав потенциальных поставщиков.

• Создание технической и информационной инфраструктуры
поддержки и контроля размещения государственных закупок, закупок субъектов естественных монополий, снижающих издержки контроля и доступа к процедурам закупок.
Основные требования здесь — прозрачность, доступность, а
также наличие адекватных систем оценки эффективности
вовлечения МСБ в процесс закупок.

Формирование институтов в сфере закупок

Наиболее важная задача государственной политики в рассматриваемой сфере — преодоление и смягчение ограничений для участия субъектов МСБ в конкурсах на поставки продукции (работ, услуг) для государственных нужд и субъектов естественных монополий.

Такие ограничения могут быть:

• естественными — вытекающими из свойств субъектов МСБ: низкий потенциал экономии от масштаба, ограниченные возможности привлечения ресурсов и т.д.;

• искусственными — воспроизводимыми в условиях неэффективных институтов в области государственного заказа.

Если законодательство о государственных заказах характеризуется наличием зон неопределенности, касающихся процесса непосредственного отбора заказчиком победителя конкурса, то весьма вероятно использование скрытых и весьма действенных методов отсечения потенциальных поставщиков заказа. Крупные предприятия имеют преимущество в обеспечении «откатов» для коррумпированных чиновников, которые обеспечивают им выигрыш в конкурсе.

Поэтому центральной задачей является повышение издержек для создания барьеров и применения дискриминирующих практик должностными лицами при размещении заказа благодаря большей прозрачности и жесткой регламентации процесса закупок.

Развитие институтов государственных закупок и закупок субъектов естественных монополий требует серьезных усилий от политических элит, вовлечения представителей бизнеса и гражданского общества (например, бизнес-ассоциаций) в процессы формирования норм и процедур закупок.

Нормы, направленные на обеспечение открытости процесса закупок, недискриминационного доступа, ведут к росту издержек должностных лиц. К таким издержкам относятся непосредственные усилия для адаптации к новым правилам, а также «упущенная прибыль» — «откаты». Те представители бизнеса, которые систематически получают государственные заказы с помощью неформальных платежей, также не заинтересованы в реформах.

Все вместе это свидетельствует о том, что среди «инсайдеров» и даже части «аутсайдеров», вероятно, не будет наблюдаться активной поддержки институциональных изменений. Поэтому реформа размещения государственных закупок и закупок субъектов естественных монополий должна акцентировать внимание, помимо всего прочего, на стимулах субъектов МСБ, обеспечивающих их активное участие в процессе создания эффективной системы закупок, контрактации с государством и субъектами естественных монополий.

Нормативно-правовое и методическое обеспечение проведения конкурсов, торгов и аукционов, а также нормы, регулирующие доступ к закупкам, должны максимально снижать субъективный фактор при выборе победителя конкурса, ограничивать возможности злоупотребления должностным положением. Обеспечение соответствующих условий необходимо при одновременной минимизации издержек как должностных лиц (при реализации процедур размещения заказа), так и субъектов МСБ (при доступе к контракту и разрешению споров).

Направления изменений в области закупок

Как правило, в процессе закупок наибольшей неопределенностью характеризуются нормы, регулирующие процесс выбора поставщика, а также контроля исполнения контрактов. Именно поэтому акцент в рамках совершенствования законодательства в области размещения заказа (16) необходимо делать на следующих направлениях:

• Выявление и устранение дискреционных зон/зон неопределенности в нормативных правовых актах.

В рамках данного направления необходимо выявить и устранить риски ограничения конкуренции на право заключения государственного контракта (риски создания барьеров) и оказания услуг посредством осуществления дискриминирующих действий со стороны заказчика или организатора размещения государственного заказа.

• Обеспечение адекватной тяжести наказания за нарушение
норм, регламентирующих процедуры размещения заказа.

Процесс включения хозяйствующих субъектов к размещению государственного заказа условно можно разделить на две стадии: допуск к участию в конкурсе и отбор победителя конкурса. На каждой из них возможно возникновение барьеров для хозяйствующих субъектов.

Для противодействия этому в первом случае необходимы эффективные нормы, регламентирующие информационную открытость государственных учреждений при размещении заказа (17), а во втором — процедуры, регламентирующие формирование конкурсных комиссий, последовательности принятия ими решений для установления победителей конкурса.

Необходимо четко определять и регламентировать обязанности представителей органов власти или организаторов конкурса в рамках информационной поддержки хозяйствующих субъектов (потенциальных поставщиков) при реализации процедур размещения государственного заказа. Также следует четко зафиксировать ответственность (персональные материальные санкции и дисквалификацию) за нарушение соответствующих процедур. Описание данных процедур, в том числе описание способов и механизмов защиты прав, должны в обязательном порядке включаться в конкурсную документацию.

В дополнение к этому, как показывает практика, представители МСБ существенно хуже осведомлены о процедурах и механизмах государственных закупок, в том числе и из-за ограниченных материальных возможностей и незначительного опыта в реализации государственных контрактов. По этой причине целесообразно предусмотреть возможность независимой оперативной консультационной поддержки для разъяснения процедур размещения заказа и механизмов защиты прав, которая может осуществляться уполномоченным органом власти в сфере контроля за размещением государственного заказа.

Все это должно обеспечивать оперативное принятие решений хозяйствующими субъектами, необходимое для формального подтверждения классификационных требований и обжалования действий должностных лиц в случае осуществления ими дискриминирующих практик или нарушения норм законодательства. Фактически, тем самым будет обеспечиваться и выявление нарушений само по себе.

Заказы естественных монополий

Если говорить о заказах, реализуемых субъектами естественных монополий, то особое внимание необходимо сосредоточить на создании специального режима размещения ими закупок. Вызвано это тем, что стандартные правила, действующие применительно к органам власти, не всегда в полной мере удовлетворяют требованиям адаптивности и бесперебойности функционирования субъектов естественных монополий.

Прежде всего, это касается установления пороговых значений суммы контракта, определения видов товаров и услуг как критериев выбора способа размещения заказа и наличия/отсутствия условий размещения заказа из одного источника.

Создание специализированного органа

В рассмотренной ситуации имеет смысл создавать независимого гаранта норм, регламентирующих процедуры размещения закупок (государственных органов и естественных монополий) с достаточным ресурсом влияния. Помимо контрольно-надзорных функций и функций по разрешению конфликтов данный орган должен осуществлять деятельность в сфере:

• формирования нормативных и правовых актов в области государственных закупок субъектов естественных монополий;

• рационализации и стандартизации процедур закупок;

• формирования методического обеспечения процедур закупок;

• контроля нормативных актов органов власти, регламентирующих процедуры размещения заказа (формирование комиссии, определение критериев и их относительных значений и т.п.);

• консультационной и методической поддержки хозяйствующих субъектов и органов власти.

Исходя из указанного выше перечня уполномоченный орган в сфере контроля за размещением государственного заказа должен:

• иметь адекватную материально-техническую и ресурсную обеспеченность;

• обладать достаточной переговорной силой по отношению к органам власти, являющимся адресатами контроля;

• обеспечивать вероятность и тяжесть наказания за нарушение предписанных процедур размещения заказа (18);

• минимизировать риски захвата регулятора подконтрольными субъектами при обеспечении адекватной вероятности наказания и надлежащей поддержки хозяйствующих субъектов в рамках снижения асимметрии информации между ними и заказчиком;

• обеспечивать публичность и прозрачность деятельности, наличие системы оценки результативности деятельности, включающей внутриведомственный (контроль территориальных органов) и межведомственный контроль (контроль со стороны вышестоящего звена иерархии государственного аппарата).

Техническая и информационная инфраструктура

Информационная и техническая инфраструктура имеют ключевое значение в обеспечении эффективного функционирования системы государственных закупок и закупок естественных монополий. При этом оптимальным является параллельное развитие соответствующих инфраструктур.

Внедрение единой системы электронных торгов для органов государственной власти, государственных корпораций и предприятий, естественных монополий и представителей крупного бизнеса одновременно позволяет:

• осуществлять контроль размещения заказа;

• оценивать эффективность функционирования системы размещения заказа;

• определять уровень вовлеченности представителей МСБ в процесс размещения заказов и ограничения такого вовлечения.

Результаты данных оценок используются для разработки мер по расширению участия субъектов МСБ в удовлетворении спроса со стороны государства, естественных монополий и крупного бизнеса, а также как информационная база для представителей МСБ. В последнем случае речь идет не только об информировании хозяйствующих субъектов о возможностях и практике участия МСБ в заказах, но и о демонстрации эффективных стратегий, что необходимо для адекватной оценки барьеров входа и коррупционных рисков со стороны субъектов МСБ.

Помимо внедрения единой системы электронных торгов, необходимо создание единой информационной системы размещения государственных заказов и заказов субъектов естественных монополий, не реализуемых посредством электронных торгов или единой информационной системы электронных бирж. Данные системы должны содержать максимально детализированную информацию о размещаемых заказах и о функционировании товарных бирж.

Подробная информация о заказах позволяет снизить издержки, связанные с ее асимметрией между контролирующим органом и адресатами регулирования. Заказчик в обязательном порядке размещает на едином информационном портале сведения о заказах, результатах вскрытия заявок, отбора конкурсантов и победителей конкурса.

Информация о функционировании бирж обеспечивает прозрачность, что необходимо для контроля требований к размещению и минимизации рисков ограничения доступа к инфраструктуре товарных бирж со стороны предложения.

При отсутствии такого рода систем издержки поиска и оценки информации о соблюдении требований законодательства и об эффективности функционирования электронных систем торгов и товарных бирж для контролирующего органа, как правило, чрезвычайно (если не запретительно) высоки. Общая схема информационной и технической инфраструктуры в контексте информационных потоков представлена на рисунке.

Информационная и техническая инфраструктура государственного заказа, заказа естественных монополий и представителей крупного бизнеса

1 - уведомление уполномоченного государственного органа о размещении заказа;

2 - размещение информации о реализуемых заказах и предложении контрактов на едином информационном портале; организация информационных потоков от единой системы электронных торгов на информационный портал;

3 - информационное обеспечение хозяйствующих субъектов о проводимых заказах, предложении контрактов (субконтрактов), законодательстве, процедурах и механизмах защиты прав;

4 - информационное обеспечение процесса формирования политики в сфере заказов для нужд государства и естественных монополий и осуществления контроля процедур размещения заказов.

На едином информационном портале помещена информация не только о размещении заказов, но и о торгах по распределению имущества и имущественных прав (в том числе на недра, лесные, рыбные, водные, земельные ресурсы), о торгах по продаже государственного имущества. Благодаря этому можно обеспечить экономию на масштабе при одновременном контроле за эффективностью использования государственных ресурсов.

Технические и функциональные характеристики информационной системы и системы электронных торгов имеют определяющее значение с точки зрения оправдания затрачиваемых ресурсов на содержание данных систем. Они приведены в следующем перечне.

• Бесперебойность функционирования. Техническая составляющая систем должна характеризоваться низкими рисками сбоев и потери информации, высоким качеством каналов доступа и передачи информации.

• Доступность систем для всех релевантных субъектов (19). Доступ в систему должен ассоциироваться с низкими издержками, что предполагает наличие инфраструктуры, а также
использование стандартного программного обеспечения
при реализации информационных обменов.

Меры совершенствования законодательства о размещении заказов

• Введение упрощенных процедур размещения государственного заказа, заказа субъектов естественных монополий среди представителей МСБ посредством использования порогового значения стоимости контракта, реализуемого субъектом МСБ. Другими словами, целесообразно ввести нормы, предусматривающие упрощенный режим размещения заказа, если:

- потенциальные поставщики являются субъектами МСБ;

- если цена контракта не превышает определенной величины, установленной законом.

• Отдельно определить квалификационные требования к субъектам малого предпринимательства, так как часто действующие требования являются непреодолимым препятствием для данной категории предприятий.

• Четко определить требования к содержанию конкурсной документации, утвердить типовые формы предоставления заявок и т.п. Конкурсная документация должна в обязательном порядке содержать:

- инструкции по подготовке конкурсных заявок;

- информацию о способе размещения заказа и основных процедурах, включая процедуры разрешения споров и обжалования действий должностных лиц;

- не допускающее различий в толковании описание характеристик товаров, работ и услуг, являющихся предметом закупок, сроки, место поставки, способы оплаты;

- описание критериев оценки конкурсантов и относительные значения таких критериев;

- перечень и формы документов, подтверждающих соответствие предусмотренным законом квалификационным требованиям.

• Необходимо четко определить и регламентировать обязанности представителей органов власти или организаторов конкурса в рамках информационной поддержки хозяйствующих субъектов (потенциальных поставщиков) при реализации процедур размещения государственного заказа, а также зафиксировать ответственность (персональные материальные санкции и дисквалификацию) за нарушение соответствующих процедур.

• Необходимо определить условия, при которых тот или иной способ размещения заказа (торги с ограниченным участием, запрос котировок или предложений, закупки из одного источника, двухэтапные торги) является приоритетным. Формируемые институты при этом должны стимулировать развитие электронных торгов и обратных аукционов (20), что предполагает определение перечня товаров и услуг, закупаемых с помощью электронных систем.

• Ввести нормы, регламентирующие процесс формирования конкурсной комиссии, определяющие требования к составу ее участников, во избежание конфликта интересов; определить процедуры принятия решений конкурсной комиссией при выборе победителя конкурса и обеспечения конкурсантов релевантной информацией; процедуры раскрытия информации, содержащейся в заключениях экспертов при выборе победителя конкурса.

• Ввести нормы, определяющие рамки формирования относительных значений критериев, во избежание субъективной манипуляции итоговыми баллами участников конкурса. В мировой практике действия законодателя направлены в сторону четкого определения границ относительных значений (весов) критериев с целью снижения значения субъективного фактора.

• Введение детализированных норм, регламентирующих процедуры обжалования действий органов власти и иных субъектов, участвующих в процессе государственных закупок, закупок субъектов естественных монополий.

Примечания

1. В Казахстане отмечается сравнительно низкий уровень защиты прав собственности (по данным института Фрейзера он занимает 59-е место из 141-го) и качества механизмов принуждения к исполнению контрактов. Согласно оценке эффективности обеспечения исполнения контрактов в Республике Казахстан (ВЕЕРS), время, стоимость и количество процедур с момента подачи в суд иска до взыскания причитающейся суммы равны соответственно 230 дням, 22% размера иска (что почти в два раза выше, чем в России) и 38 процедурам.

2. Возможность воспроизводства такой тактики для более сильной стороны обусловлена большей рыночной властью, а для более слабой — издержками переключения на альтернативного контрагента.

3. См. более подробно в: Антимонопольное регулирование вертикальных ограничивающих контрактов: российская практика в контексте мирового опыта // под ред. СБ. Авдашевой и Т.А. Алимовой. М.: Теис, 2004.

4. Обеспечение рабочими местами, большая гибкость рынка труда, расширение набора альтернатив для занятости населения и т.д.

5. Цепочки могут управляться как продавцами, так и покупателями. Сказанное ниже относится в первую очередь к цепочкам, управляемым глобальными покупателями.

6. Так, при изготовлении мебели, например в рамках «вертикально интегрированной цепочки», важным преимуществом является способность производить широкий ассортимент. В рамках модульной системы управления — когда независимые производители выпускают стандартизированную продукцию в строгом соответствии со спецификациями глобального покупателя, — эта способность не создает преимущества, поскольку ассортимент диверсифицируется на уровне глобального покупателя, а не производителя. Речь, заметим, может идти об одном и том же типе мебели.

7. Именно «недостаток солидарности», отсутствие понимания взаимных выигрышей привело к резкому снижению конкурентоспособности производителей в цепочке мебельной промышленности Южной Африки (действия поставщиков древесины не учитывали проблемы конкурентоспособности производителей мебели) (см.: Kaplynsky R., Morris M., Readman J. The Globalization of Product Markets and Immiserizing Growth: Lessons from the South African Furniture Industry // World Development. Vol.30 #7. P. 1159-1178).

8. Schmitz H., Reducing Complexity in the Industrial Policy Debate. 2006. Institute of Development Studies Working Paper Series. WP 271 (www.ids.ac.uk/ids/bookshop/wp/wp271.pdf).

9. Alchian A., Crawford R.G., Klein B. Vertical Integration, Appropriate Rents, and the Competitive Contracting Process // Journal of Law and Economics, 1978. Vol.21 #2. P. 297-326.

10. Обычно: цена, качество, время от заказа до поставки, соблюдение сроков и условий поставки, гибкость и способность к инновациям.

11. В частности квотирование доли национальных поставщиков, квотирование доли субъектов МСБ, обязательство по раскрытию информации о содержании типового договора с поставщиком, обязательство создать определенные процедуры для разрешения противоречий с поставщиками.

12. (1)Поддержка со стороны спроса (ориентированная на создание спроса). (2) Поддержка со стороны предложения (ориентированная на создание конкурентоспособного предложения). (3) Общие институциональные преобразования.

13. В некоторых странах (например, Багамских островах) функции по размещению государственного заказа выполняет специализированная организация.

14. Так, например законодательством Республики Казахстан (статья 44 Закона о государственных закупках) предусмотрена возможность поддержки субъектов малого предпринимательства, форма которой определяется правительством. Целесообразно четко наметить меры по стимулированию участия МСБ, процедуры доступа к государственным контрактам и требования к участникам.

15. Даже в странах с развитыми институтами государственных закупок и низким уровнем коррупции обязательные требования по включению МСБ в процесс государственных закупок демонстрировали наиболее ощутимые результаты по сравнению с использованием норм рекомендательного характера с элементами стимулирования.

16. Так, в Казахстане принят уже второй закон, регламентирующий процедуры размещения государственных закупок, совместно с рядом нормативных актов, регулирующих также и размещение заказа субъектов естественных монополий. Данный закон положительно отличается от предшествующего, однако имеет ряд недостатков с точки зрения создания условий недискриминационного доступа представителей МСБ в удовлетворение спроса государства и естественных монополий.

17. Публикация/размещение на сайте извещения о проведении конкурса, четкое определение характеристик товаров, услуг, квалификационных требований к поставщикам и т.д.

18. Так, например, значительными недостатками регулирования в сфере размещения государственного заказа в России являются: низкая вероятность наказания в силу того, что уполномоченный орган проверяет менее 1% реализуемых в стране заказов; пассивное поведение хозяйствующих субъектов при защите своих прав в силу низкого уровня информированности и доверия к органам власти.

19. Внедрение системы электронных торгов в США в 1990-е годы, предусматривающей использование хозяйствующими субъектами специализированного программного обеспечения, практически не оказало никакого положительного воздействия на рост доли заказа, приходящегося на представителей МСБ.

20. Обратный аукцион — аукцион на понижение начальной цены, установленной покупателем; выигравшим аукцион признается лицо, предложившее наименьшую цену на момент завершения аукциона или первым достигшее желаемой покупной цены, установленной покупателем (которая не известна участникам аукциона).