Закон или порядок?

Почему в России не действует "действующее законодательство"

Недавно отмечавшийся 15-летний юбилей Конституции нашего государства привлек к Основному закону и законодательству вообще внимание властей. Правильные слова о том, что закон превыше всего и перед законом все равны, сопровождают нас всю жизнь. С другой стороны, часто приходится слышать, что законы в России не работают, не исполняются. Почему?

Может быть, дело в структуре принимаемых законов? Она такова, что многие статьи содержат ссылки на федеральные законы, постановления правительства, нормативные правовые акты и другие документы, которые чаще всего будут разработаны и введены в действие позднее, после принятия самого закона. Этой участи не избежал и Основной закон государства.

По этой причине любой принятый федеральный закон представляет собой декларацию намерений, каркас, наполнение которого впоследствии может оказаться непредсказуемым. Вот пример, подтверждающий это с предельной наглядностью.

Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» был принят Государственной думой 20 июня 1997 года. Заметим, что практически каждая статья закона содержит ссылки на какой-либо установленный порядок, порядок, определяемый правительством Российской Федерации, или просто на законодательство Российской Федерации. Главной движущей силой этого закона является так называемый федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, выполняющий функции нормативного регулирования, а также специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции. Какая федеральная структура будет исполнять функции этого органа, в законе не сказано.

Подразумевалось, что эти задачи возложат на Госгортехнадзор России, что в итоге и случилось. В результате многочисленных преобразований федеральных структур, проведенных за истекшие одиннадцать лет, Госгортехнадзор России был преобразован в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору («Ростехнадзор»), а в мае 2008 года подчинен Министерству природных ресурсов и экологии (МПР). При уточнении правительством функций органов исполнительной власти упоминание об уполномоченном органе из положения о «Ростехнадзоре» было исключено, поскольку он как федеральная служба в трехуровневой системе управления перестал осуществлять нормативное регулирование в области промышленной безопасности, а МПР России не наделили контрольными и надзорными функциями в области промышленной безопасности.

В результате уполномоченного органа сейчас нет, статья 5 закона оказалась невыполненной, закон фактически рухнул. Добавим сюда и то, что и нормативно-правовые акты, созданные в дополнение к закону, грешат серьезными неточностями. В текстах фигурирует обязательный для изготовителя технических устройств сертификат соответствия требованиям промышленной безопасности, требования к которому не прописаны ни в одном документе. Существенно различаются перечни продукции, приведенные в нормативно-правовом акте «Перечень технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации», документе «Ростехрегулирования» «Номенклатура продукции, в отношении которой законодательными актами Российской Федерации предусмотрена обязательная сертификация...», а также в областях аккредитации испытательных лабораторий и органов, осуществляющих сертификацию.

Это обстоятельство создает жуткую неразбериху при оценке соответствия. Другими словами, нельзя исполнить и статью 7 закона. Таким образом, говорить о строгом исполнении закона не приходится, т.к. налицо существенная неопределенность положений действующего документа. Наверное, в том числе по этой причине вместо четкой и однозначной трактовки текста законов появляются обширные комментарии.

Меня удивило, что на недавнюю встречу президента России с судьями Конституционного суда была доставлена объемная книга комментариев к Основному закону государства, что, вероятно, является подтверждением общей тенденции.

Но все же представляется, исполняемость законов могла бы повыситься, если временную ось каждого закона разделить на отрезки. В пределах каждого временного отрезка действуют зафиксированные, тщательно отработанные положения самого закона и всех подзаконных актов, а виртуальные документы отсутствуют. Четко зафиксированные и приведенные в федеральной информационной базе положения закона -- основа его применимости и исполняемости в текущем временном отрезке. Ответственность за поддержание закона во времени, выбор периодичности обновлений несут его авторы, авторы подзаконных актов и экспертные группы, к которым можно обращаться с вопросами и предложениями. В отличие от сегодняшней практики, когда после принятия и подписания закона он становится для общественности фактически безликим и недоступным, возникнет диалог между авторами закона и его пользователями. Учет различных мнений крайне важен для дальнейшего развития закона.

Этот путь более трудоемок и кропотлив, но, вероятно, более эффективен, чем традиционный путь. Процесс исполнения зафиксированных на данном временном отрезке положений какого-либо закона и процесс подготовки его изменений для применения новой редакции в следующем временном отрезке должны существовать параллельно. Это классическая диалектика, а учет ее законов и толкований может принести только пользу.

Владимир НЕЙМАН, кандидат технических наук