Сергей Градировский: Есть ли у России миграционная политика?

Сергей Градировский

Отвечая на вопрос, вынесенный в заголовок статьи и давая оценку управленческим действиям российского правительства в области миграции, которые, к слову сказать, сегодня не критикует только ленивый, нужно учесть ряд факторов.

[1]

Недовольные проводимой «политикой» существуют как справа, так и слева — как среди тех, кто считает, что политика российского государства чрезвычайно либеральна, что в основании своем несет угрозу национальным интересам, так и среди тех, кто ежедневно критикует власть за нежелание привести миграционную политику к нормам, согласующимся с общепризнанными правами человека. И та, и другая стороны любые действия властей описывают исключительно в языке «преступления и наказания». Все это, конечно же, — сильный перебор: если государственная миграционная политика все же есть, то она не является чем-то одним из того, как ее описывают идеологически противостоящие стороны.

Однако заметим, такое, казалось бы, «срединное положение» не означает, что государственный регулятор [1] действительно осознанно удерживает компромиссную позицию между различными социальными силами расколотого общества. Мы имеем дело с ситуацией, когда сторонники различных подходов внутри самих министерств и ведомств не в состоянии договориться друг с другом и выработать единую позицию ни в краткосрочной, ни в долгосрочной перспективах. В результате текущие правила миграционной «игры» зависят от сиюминутной победы «в верхах»: сегодня победили одни — принят закон в одной редакции, через пару месяцев — другие и смысл закона меняется на противоположный [2]. Более того, в ситуации, когда за разные этапы одного процесса отвечают сторонники разных подходов, цельная и целенаправленная политика появиться в принципе не может. В результате правовое поле оказывается неоднородным и внутренне противоречивым, а правоприменительная практика может полностью извращать дух и даже букву закона.

К сожалению, есть еще и другой аспект рассматриваемой проблемы, когда высокопоставленные лица просто не хотят занять ни одну из позиций, ведь за каждой из них скрываются политические издержки, нести которые лицам, «принимающим государственные решения», не хочется. Поэтому стратегические издержки несут не они, а страна в целом, и она будет их нести, до тех пор, пока регулятор будет исполнять роль буриданова осла (buridanis erste enter duo prata [3]).

[2]

Есть политика или ее нет, можно судить по тому, сформулировано ли и институционализировано стратегическое направление ее развития. В частности, общество и, в первую очередь, представители исполнительной власти должны знать какой долгосрочный курс проводит правительство: либо это курс на закрытие страны для потоков миграции из-за рубежа, уменьшение расходов на работу с мигрантами, их адаптацию и интеграцию, перераспределение этих средств на нужды коренного населения и, как следствие, ужесточение законодательства и правоприменительной практики в отношении незаконной миграции и занятости; либо, напротив, вложение средств в рекрутинг желанного контингента, активизация национальных программ интеграции и натурализации постоянно возрастающего потока, наведение порядка в службах регистрации, развитие института правовой помощи мигрантам.

Любому стороннему наблюдателю хорошо видно, что российская власть действует по известному и в свое время раскритикованному Ульяновым принципу «шаг вперед, два шага назад», в результате чего ни рестриктивная [4] (сдерживающая, закрывающая), ни промотивная [5] (поощряющая, содействующая) политики властями до ума так и не доведены. Отраслевые регуляторы (ФМС, Роструд, Минздравсоцразвитие), реагируя на упрек отсутствия у них стратегического долгосрочного ориентира, как правило, ссылаются на тот неоспоримый факт, что выше (в администрации Президента и аппарате Правительства) стратегические ориентиры не сформулированы и им не переданы, а потому они осуществляют оперативное руководство в складывающихся условиях.

Означает ли это, что высшее руководство страны в принципе не знает чего оно хочет? Тоже не факт. Ведь есть обратный пример — слаженная, вполне эффективная миграционная политика в дни грузино-южноосетинского конфликта. Да, эта политика не определяла национального будущего, она лишь расхлебывала последствия печального настоящего, и посему являлась политикой реактивной, к тому же состоявшейся именно потому, что в приведенной ситуации оказалась частью целеустремленных внешнеполитической и военной политик. Но одно дело тушить пожар, другое — планировать, высаживать, культивировать и ухаживать за большим парком, видом и тенью которого насладятся следующие поколения россиян. Миграционная политика относится ко второму из описанных действий.

[3]

Есть политика или ее нет, можно судить по тому, насколько последовательны и эффективны действия регулятора в отношении базового процесса. К примеру, для пронаталистской политики базовым процессом является рождаемость. Повышение ее всеми доступными средствами, устранение барьеров на пути к реализации женщинами репродуктивных намерений, кампании, повышающие репродуктивное настроение женщин и членов их семей — есть свидетельство наличия такой политики (про ее эффективность здесь разговора не ведется).

Но каков базовый процесс миграционной политики? Здесь общественного консенсуса (и, пожалуй, даже экспертного) просто не существует. Если, к примеру, базовым процессом миграционной политики считать интеграцию мигрантов (в принимающий социум, культуру, рынок труда), то обнаружить хотя бы начальную форму такой политики, увы, не представляется возможным. Если же, предположим, что базовый процесс — это легализация многомиллионного человеческого потока (эффективность в таком случае будем мерить отношением количества нелегальных мигрантов к легальным), тогда 2007-й год можно признать годом вполне осознанной политики, в то время как 2008 и 2009 — ни в коем разе.

[4]

Есть политика или ее нет, можно судить по тому насколько щепетильно поддерживаются отношения со стратегическими партнерами. Кого можно считать за таковых? Те страны, чье население, рассматриваемое отчасти как население потенциальной миграции в сторону России, удовлетворяет требованиям отечественного рынка труда [6], ожиданиям и предпочтениям принимающего социума, обладает социокультурной, ментальной близостью.

Таким требованиям отвечают, в первую очередь, две страны-соседа — Белоруссия и Украина. Про Белоруссию можно пока не думать, потому что, во-первых, она имеет численность населения в пять раз меньшую, чем Украина, во-вторых, и так находится в отношениях Союзного государства, что позволяет гражданам Белоруссии иметь, к примеру, на рынке труда России права россиян (поэтому даже статучет не фиксирует их присутствие на рынке труда как иностранных граждан). Поэтому все мысли должны быть об Украине, как говорил покойный президент Б.Ельцин: каждое утро каждый высокопоставленный российский чиновник должен задать себе вопрос, что лично он сделал для Украины?

Что же мы имеем в действительности? Запоминающимся случаем партнерства является история с 90 днями безрегистрационного пребывания граждан Украины и России на взаимных территориях. Эта привилегия, доставшееся всем нам со времен политической поддержки президентом В.Путиным почти-президента В.Януковича, сегодня по факту в одностороннем порядке отменена. Причем сделано было это российской стороной не явно, а тайно, распорядительной ведомственной бумажкой ФМС России, которая в силу противоречия ее законодательству более высокого уровня вводит в заблуждение всех — и исполнителей и контролеров, но только не коррупционеров, которые, пользуясь искусственно созданной ситуацией, открыли на украинско-российской границе наваристый бизнес. Возможно, высокое российское руководство о таком факте даже не ведает, но отношение к России, тех самых «желанных» мигрантов, от столкновения с таким фактом, становится только хуже.

Не приходится говорить и о других возможных формах партнерства: в отношении граждан Украины отсутствуют какие бы то ни было преференции и при получении разрешения на работу, и при получении образования и прохождения стажировки в вузах России, и при желании сделать в России бизнес, и при движении по натурализационным коридорам в сторону вида на жительства или гражданства.

[5]

Отвечать на вопрос: есть политика или ее нет, можно предварительно дифференцировав общее поле миграции по направлениям, программам и каналам. Тогда и ответов будет несколько по отношению к каждому из миграционных каналов (направлений, программ) — трудовому, деловому, образовательному, репатриационному, любому другому.

Например, политики в области трудовой миграции нет, а регулирование с применением громоздкого и малоэффективного квотного механизма [7] — есть. Деловая миграция вообще как управленческая задача не поставлена, в результате чего важнейший для любой экономики ручеек международных предпринимателей регулируется как часть потока трудовой миграции. [8]

Третий пример. Изучив историю развития Госпрограммы по содействию добровольному переселению соотечественников, можно сделать вывод, что в области репатриации какая-то политика у России есть, но, к сожалению, с крайне немощным управлением, свидетельством чему являются хроническое недостижение целевых не раз публично озвученных показателей и чрезвычайно малая доля переселенцев в общем потоке иммиграции в Россию.

И действительно, вначале общественность услышала следующие цифры: в 2007 году в рамках Госпрограммы в Россию переселятся 50 тыс. человек, в 2008-м — 100 тыс., в 2009-м — 150 тыс. человек. Итого, за три года — триста тысяч. Затем, в 2007 году прозвучали уточненные плановые показатели по приему соотечественников (2007-й год практически списали, назвав его подготовительным): на 2008 г. — 85 тыс. человек, на 2009 г. — 110 тыс., а на 2010 год — 115 тыс. человек. Итого за три года — 310 тысяч. Реально на начало 2010 года в Россию переехало порядка 17 тысяч участников и членов их семей (2007 — 700 человек, 2008 — 8100, 2009 — 8200). Что делать, ведь никто не несет наказания за мысли высказанные вслух (cogitations poenam nemo patitur).

Впрочем, есть и хорошая новость: отраслевой регулятор программы Минрегионразвития продвигает идею модернизации Госпрограммы, в связи с чем уже в который раз затеплилась надежда, что в обозримом будущем у нас появится достойная России репатриационная политика.

[6]

Можно, предварительно разведя категории «политика», «управление» и «регулирование», утверждать, что миграционной политики в стране нет, хотя профильное (отраслевое или сферное) регулирование есть. Более того, на поверку оказывается, что отраслевое регулирование — это быстро осваиваемое и последовательно развиваемое направление государственного управления. Здесь даже широко критикуемый подход квотного регулирования рынка труда и выдачи разрешений на временное проживание лишь подтверждает наличие теории и практики иммиграционного и натурализационного регулирования.

Рассмотрев действующие нормативные акты, исследователь придет к аналогичному выводу: в России миграционной политики нет, но задача регулирования перед исполнительной властью поставлена. Концепция миграционной политики, обсуждаемая еще с 2002 года, так и не принята [9]. Вместо нее в 2003 году распоряжением Правительства была одобрена Концепция регулирования миграционных процессов. [10] В действующей же Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года [11] буквально сказано: «Демографическая политика Российской Федерации направлена на <…> регулирование внутренней и внешней миграции <…>». То есть политика сведена исключительно к задачам регулирования.

[7]

Оставим на время в стороне регулирование и политику и заметим, что наличие или отсутствие управления можно оценивать по сформулированным целевым показателям. Здесь еще раз вернемся к положениям Концепции демполитики, где наличествуют следующие показатели: обеспечение к 2015 году миграционного сальдо от 200 тыс. человек, а к 2025 году — от 300 тыс. человек. Оценивать это творчество правительства можно по-разному. Можно сказать, что управление поставлено просто великолепно (!), ведь показатели достигнуты досрочно и даже с 25 процентным избытком: по оценке Росстата сальдо миграции в 2007 и 2008 гг. было за каждый год больше 250 тысяч человек! [12]

Но сделаем одно предсказание: когда миграционная динамика будет пересчитана с учетом результатов Всероссийской переписи 2010 года, окажется, что показатель миграционного сальдо вообще ни разу не опускался ниже 200 тыс. человек. Поэтому к результатам деятельности правительства можно отнестись и по-другому — планка целевых показателей заранее была выбрана достижимой вне зависимости от предполагаемых действий и бездействий правительства, миграционные показатели Демконцепции были и остаются фиктивными.

Попробуем восстановить смысл включения миграционной компоненты в концепцию долгосрочного демографического развития. Когда президент или правительство выдвигают задачу стабилизации численности народонаселения страны, от миграции ожидают одного — посильной компенсации естественной убыли. Тогда справедлив вопрос: компенсирует ли и с какого времени постоянная миграция естественную убыль населения России? Пока нет (см. рис.). 1992 и 1994 — два последних года, когда такая компенсация происходила. Правда, значительное улучшение ситуации с естественным приростом, происходящее в последние годы за счет ряда факторов и в т.ч. пронаталистской политики правительства и ожидаемый пересчет реального сальдо миграции по итогам предстоящей переписи может сделать ожидаемую компенсацию вполне достижимой.

Рис. Компенсация естественной убыли населения России за счет постоянной миграции, % (с учетом результатов всероссийской переписи — 2002)

[8]

Что может свидетельствовать об эффективности проводимой политики (или, как в нашем случае, хотя бы эффективности регулирования миграционных потоков)? Интерес к стране потенциальных мигрантов.

В конце 2009 года глобальная социологическая компания Институт Гэллапа [13] создала новую методику сравнения стран мира с точки зрения миграционной привлекательности и предложила urbi et orbi [14] новый продукт под названием Гэллап-индекс потенциальной миграции (Gallup Potential Net Migration Index). Согласно ему Россия занимает скромное 43 место (-5%), пропустив вперед себя множество европейских и азиатских держав. На почетных первых местах рейтинга — Сингапур (+260%), Саудовская Аравия (+180%), Новая Зеландия (+175%), Канада (+170%), Австралия (+145%). Следующие страны в рейтинге (идущие за названной пятеркой лидеров) — Швеция и Испания имеют индекс уже порядка 80%. Такие признанные лидеры международной иммиграции как США и Германия занимают, соответственно, 12-е (+60%) и 28-е (+15%) места [15].

Можно, конечно, столь неприятно низкое место России объяснить относительно большой численностью собственного населения, желающего выехать из страны. Эта цифра действительно немаленькая — около 17 млн. человек. Но даже если сравнивать Россию с другими странами, беря в расчет только абсолютные цифры потенциального въезда, то и тогда место России лишь во втором десятке (собственно 15-е место, см. таблицу).

Таб. Рейтинг глобальной миграционной привлекательности, отражающий кол-во человек 15 лет и старше, желающих переехать в указанную страну

Место в рейтинге	Страна желания	Порядка млн.чел.
1	США	165
2	Канада	45
3	Великобритания	45
4	Франция	45
5	Испания	35
6	Саудовская Аравия	30
7	Германия	25
8	Австралия	25
9-13	Италия, Япония, ОАЭ, Швейцария, Ю.Корея	—
14	Сингапур	10
15	Российская Федерация	9

Не лишим себя удовольствия и прокомментируем некоторые данные приведенного рейтинга (не путать с Gallup Potential Net Migration Index):

• США является абсолютным чемпионом по привлекательности, оставившим далеко за спиной даже самых удачных конкурентов; в эту страну выразили желание переехать людей больше, чем проживает в России (166 против 142 млн. человек);
• в перенаселенный Китай хочет иммигрировать всего лишь в два раза меньше человек, чем в территориально самую крупную, но малонаселенную страну мира Россию;
• Россию по привлекательности в абсолютных цифрах обгоняет Сингапур, где численность взрослого населения 3,6 млн. человек и Швейцария — 6,3 млн., тогда как в самой РФ — 121 млн.;
• лидером, с точки зрения соотношения количества желающих иммигрировать в страну к количеству общего или взрослого коренного населения, можно считать Объединенные Арабские Эмираты (11 место в рейтинге). Это достойный результат того экономического бума и в т.ч. наступательной политики в области трудовой и деловой миграции, который переживала небольшая арабская страна в последние десятилетия (где численность коренного взрослого населения едва превышает 1 млн. человек).

С другой стороны, понятно, что привлекательность страны для потенциальных мигрантов только в третью очередь формируется силами регулятора миграционной политики, а в первую и во вторую, — общим уровнем социально-экономического развития, качеством жизни, имиджем страны и доступностью языка [16].

[moral]

Итак, единственного ответа на сакраментальный вопрос — есть в стране миграционная политика или нет? — быть не может. Ответов по обстоятельствам множество, причем правильность конкретного ответа можно оценить, а значит подвергнуть верификации или фальсификации, исключительно приняв контекст и логико-аргументированный строй высказывания.

Примечания

[1] Под государственным регулятором здесь понимается коллективный ответственный за исполнение управленческих решений в области миграции. В сегодняшней России эта ответственность распределена между множеством министерств и ведомств — Федеральной миграционной службой, Министерством здравоохранения и социального развития, Министерством регионального развития и другими.

[2] Пример сказанному — история с введением в действие поправок к 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». 18 июля 2006 г. принимаются либеральные поправки, вступающие в силу 15 января 2007 года (110-ФЗ). За неделю до их вступления, а именно 6 января 2007 г. в ускоренном порядке принимаются «поправки к поправкам», смысл которых вернуть, хотя бы частично, положения рестриктивного подхода. В результате:

1) возвращается квотирование разрешения на труд для лиц с безвизовым въездом;

2) ужесточается политика по отношению к категории иностранцев «временно проживающих в РФ», в частности:

• вернули квотирование РВП для въезжающих в безвизовом режиме;
• ввели требование к временно проживающим получать разрешение на работу;
• ввели норму, позволяющую аннулировать разрешение на временное проживание при изменении квоты на следующий год (эта норма вновь была отменена в июне 2009 г.).

[3] Буквально: буриданов осёл между двух лужаек (лат.).

[4] от restrictive.

[5] от promotion.

[6] В парадигме развития можно было бы сказать еще резче: России нужны трудовые мигранты, которые могут выступать в качестве агентов развития, следовательно, нужны те, кто стремится к предпринимательству, инновативным формам производства, потребления и управления, кто через конкуренцию на рынке труда подталкивает местную рабочую силу к квалификационному развитию и даже к смене места проживания, если это приводит к определенному компетентностному развитию.

[7] Об этом многообразно и подробно сказано в следующих текстах: С.Н. Градировский, О.Д. Выхованец. Квоты: Cui prodest? / Миграция в современной России: состояние, проблемы, тенденции. Сборник научных статей под общ. ред. К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. — М.: ФМС России, 2009 г. // С. Градировский Об артиллерийском способе установки квот / журнал «Миграция», 2009 г. // С. Градировский, О.Выхованец. Весна, лето, осень, зима… и снова весна, или Об итогах государственного регулирования трудовой миграции в ушедшем году. Polit.ru, 2009 г.

[8] Этот вопрос неоднократно поднимался, см. в частности дискуссию на пермском форуме регионов с участием представителей Всемирного банка, Института демографии Высшей школы экономики и др. Краткий отчет о которой здесь: С. Градировский. Таджикские университеты — это русские стройки, или Равноправие по-российски: потоки дехкан из Азии и бизнес-элиты из европейских столиц регулируются одинаково — www.slon.ru/blogs/gradirovsky/post/168802

[9] Проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации был в конце 2006 года согласован с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, рассмотрен на заседаниях Комитета Государственной думы по делам СНГ и связям с соотечественниками и рабочей группы Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений и доработан с учетом замечаний, высказанных Администрацией Президента РФ. Однако с тех пор документ так где-то и хранится в недрах высоких кабинетов.

[10] Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р.

[11] Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351.

[12] В 2007 г. — 258, в 2008 г. — 257 тыс. человек.

[13] Группа экспертов под руководством Нели Есиповой, в рамках проекта Gallup World Poll.

[14] Городу и миру (лат.) — традиционное обращение римского понтифика.

[15] Данный рейтинг отражает желание респондентов пятнадцати лет и старше из 135 стран мира переехать куда-либо. 135 анализируемых стран представляют 93% всемирного взрослого населения. Данные собирались три года с 2007 по 2009-й. Место в рейтинге формируется за счет соотношения желающих въехать и выехать (в)из каждой отдельной страны (в числители) к численности взрослого населения страны (в знаменателе). Полученный результат округляется до уровня статистической ошибки (используется шаг в 5%).

[16] Многочисленные исследования с убедительностью показывают высокую корреляцию между доступностью языка страны потенциального переезда и направлениями переезда. На этом основан принцип постколониального перераспределение миграционного потока стран Юга со странами Севера.

См. также:

• «Наука 2.0» с Сергеем Градировским. Миграция в России

• Выхованец, Градировский. Весна, лето, осень, зима… и снова весна

• Шестаков. В порочном круге нищеты
• Даниил Александров. Миграция в современной России
• Резюме обсуждения. Как формируется миграционная политика
• Градировский. Миграционная политика исторического поражения
• Вишневский. Демографические альтернативы для России
• Градировский. От собирания земель к собиранию народов
• Градировский. Этнический фактор в нациестроительстве
• Зайончковская. Миграционная ситуация современной России