26 мая 2010, 10:11 Мнения

Режим ручного обновления

Борьба с регионами превращается в борьбу центра с самим собой

Александр Кынев Переформатируя на свой вкус региональные элиты, федеральный центр уничтожает основы той самой стабильности и административного контроля, на которых изначально покоилась политика вертикали власти.

Обновление губернаторского корпуса набирает обороты: региональные парламенты Ростовской и Оренбургской областей предсказуемо утвердили новыми губернаторами Василия Голубева и Юрия Берга соответственно.

Если за весь 2009 год было назначено на новый срок 6, а заменено 9 губернаторов, то только за первые пять месяцев 2010 года было назначено на новый срок 9, а заменено 10 губернаторов, при этом еще два региона (Калужская и Тамбовская области) на подходе.

Почти одновременные широкомасштабные замены губернаторов (причем, как правило, заменяются руководители в наиболее значимых регионах и остаются на новые сроки, как правило, во второстепенных) автоматически означают почти неизбежные местные кадровые революции.

Новые губернаторы, избавляясь от команд предшественников, разрушают и выстроенные теми модели управления. Дорвавшись наконец до возможности отформатировать на свой вкус региональные элиты, федеральный центр уничтожает основы той самой стабильности и административного контроля, на которых изначально покоилась политика построения вертикалей. И происходит это все в условиях вялотекущего кризиса и постепенного, но явного роста общественной активности. Не имеющие общественной легитимности и навыков публичной политической борьбы, часто не встроенные в системы неформальных связей соответствующего уровня, новые главы регионов обычно имеют короткие кадровые скамейки, совершают множество управленческих и имиджевых ошибок, не в состоянии мобилизовать в свою поддержку ни население, ни местный бизнес. И вольно и невольно провоцируют новые конфликты и скандалы.

Начав избавляться от остатков прежних региональных управленческих элит и лишая регионы остатков политической самостоятельности, федеральный центр помимо своей воли начинает демонтаж региональных автократий, что неизбежно приведет как минимум к дестабилизации, как максимум — к краху автократии федеральной.

Столь ненавистные многим федеральным чиновникам региональные элиты на самом деле их сиамские близнецы. Упивающийся от своего всевластия центр может их не любить, но при этом не может без них существовать. Борьба с регионами превращается в борьбу центра с самим собой.

Волей судьбы совпавшую с социально-экономическим кризисом волну замен губернаторов в 2010—2011 годах федеральный центр запрограммировал сам, когда в 2005 году после отмены прямых выборов глав регионов пытался стимулировать избранных губернаторов быстрее менять свой формальный правовой статус через «постановку вопроса о доверии». Возникла неизбежная в будущем синхронизация замен региональных руководителей, которую мы сейчас и наблюдаем.

Спешка с превращением избранных глав регионов в назначенных — типичный пример победы тактики над стратегией, когда решения принимаются, исходя исключительно из сиюминутной политической конъюнктуры.

Одновременно центр в 2009 году попытался поменять сам порядок назначения губернаторов, перераспределив в условиях «тандемократии» роли различных участников федерального руководства страны в этом процессе, сделав его намного менее предсказуемым и понятным с точки зрения критериев принятия итоговых решений.

В 2005—2009 годах президент страны был фактически не ограничен в свободе выбора: полпреды президента готовили списки кандидатов в губернаторы по порядку, установленному указом самого президента, так называемые консультации по обсуждению кандидатов в регионах были фикцией. В результате к 2008 году базовым сценарием замены губернатора стало назначение «варяга», представляющего федеральную элиту и не включенного в местные элитные расклады. В лучшем случае этот варяг жил в регионе в юности либо когда-то учился или работал на территории. Как правило, вслед за незнающим или плохо знающим область губернатором-варягом приезжали его соратники, столь же от региона далекие. Таким образом, регионы выступали по отношению к федеральному центру как очевидная зона освоения. Идти на максимальные уступки прежним региональным элитам центр был готов только в национальных территориях, риск дестабилизации обстановки в которых вызывал явные опасения и страхи. Еще одним вариантом учета мнения прежней элиты был уход губернатора на повышение: как правило, в этом случае давалась возможность подобрать «естественного» преемника (Тюменская область, Хабаровский край, в 2010-м по этому же сценарию поменялся глава в Красноярском крае).

Рост конфликтов и недовольства подобными назначениями привел к тому, что на рубеже двух президентств — Путина и Медведева — к подбору кандидатов стали относиться более осторожно.

Центр все чаще пытался найти «золотую середину», чтобы кандидат, с одной стороны, был включен в федеральную элиту, а с другой — имел связи с самим регионом или хотя бы с соседними краями и областями. Типичные примеры этой новой стратегии — ставропольский губернатор В. Гаевский (бывший замгубернатора края, затем работавший в полпредстве в ЮФО и Министерстве регионального развития), новые главы Ингушетии и Карачаево-Черкесии Ю.-Б. Евкуров и Б. Эбзеев. В эту же группу входит и Н. Белых из соседнего с Кировской областью Пермского края и т. д. и т. п. Однако это устранило негативные последствия прихода к власти чужого для прежней элиты человека: часть таких вариантов оказалась удачной (к примеру, Евкуров), другая — откровенно провальной (наиболее явный пример кадровой неудачи — новый свердловский лидер А. Мишарин).

В президентском послании 5 ноября 2008 года Дмитрий Медведев предложил передать право подбора кандидатов в губернаторы от полпредов президента в федеральных округах федеральному руководству партии, победившей в данном регионе на региональных выборах. Соответствующий закон вступил в силу в июле 2009 года. Но он предусматривает такую сложную систему внесения и согласования партиями кандидатов, что реальное решение о кандидатурах по-прежнему принимает президент, а участие политической партии (причем не региональной организации, а ее центрального руководства) носит формальный характер.

Первым регионом, где обкатывалась эта новая схема назначений, стала Свердловская область.

Уже первый опыт показал, что процедура носит крайне затянутый и изматывающий региональные элиты характер, они не понимают, как принимаются решения и каким будет окончательный выбор президента.

11 сентября СМИ сообщили, что Дмитрий Медведев согласился со списком кандидатур на пост нового губернатора Свердловской области, предложенным «Единой Россией», и наступила пауза, продлившаяся до ноября. Ориентированные на областную администрацию СМИ писали о «предпочтительных» шансах нового губернатора, но сам факт того, насколько организованно и согласованно они об этом писали, а потом внезапно и тревожно замолчали, говорит о том, что все это носило характер психологической атаки в условиях явной неопределенности. Подобной неопределенности, дестабилизирующей управление в регионе, никогда не было при прямых выборах главы, когда шансы претендентов были более очевидны и возможности претендентов на них повлиять — более понятны и открыты. Только 10 ноября 2009 стало известно, что президент выбрал Александра Мишарина.

Из-за крайне негативной реакции на затянутость новой процедуры федеральный центр принял решение о ее сокращении. Однако и принятые в конце прошлого года поправки по-прежнему не ставят президента РФ ни в какие временные рамки по дате внесения кандидатуры в ЗС.

До принятия этих поправок продолжала действовать «летняя схема» назначений. Ситуация по другим регионам стала напоминать свердловскую.

Сначала появление в Москве списка претендентов, обусловленного взаимоотношениями ключевых групп верхушки «многобашенной» и «многоподъезной» федеральной правящей элиты, институционализированной в виде президиума генсовета партии «Единая Россия», своеобразного аналога Политбюро ЦК КПСС. Причем состав списка, как правило, для самого региона становился полной неожиданностью. И только функционеры самой партии выражали дежурный восторг новыми гениальными кадровыми решениями. В списке обычно оказывались несколько претендентов, способных реально претендовать на назначение, что радикально отличалось от ситуации до 2009 года, когда изначально объявляли базового претендента, конкуренты же играли роль политической декорации. Команды включенных в итоговые списки кандидатов начинали информационные войны, сливы компромата и т. д., но в отличие от прямых выборов вся эта активность направлена не на население, а на очень узкую прослойку федеральной правящей элиты. В региональной прессе без труда можно найти материалы о том, кто и кого из кандидатов лоббировал на федеральном уровне.

Опыт назначений по новой схеме все чаще стал показывать, что практически любой из предложенного перечня может быть утвержден. То, что назначались не те, кто казался фаворитом списка, а, напротив, аутсайдеры, усиливало эффект деморализации региональных элит.

Самый яркий пример — ноябрьское обращение дагестанского парламента к Медведеву, в котором было заявлено, что не все кандидатуры в президенты Дагестана отвечают предъявляемым к ним требованиям, и высказывалась просьба перед определением кандидатуры главы республики провести консультации с народным собранием Дагестана.

В Курганской области в списке помимо прежнего губернатора Олега Богомолова было два «варяга» — депутаты Госдумы Вячеслав Тимченко и Игорь Баринов. Пауза по принятию решения по Курганской области тянулась до конца декабря. Только 25 декабря Медведев внес на новый срок прежнего губернатора Олега Богомолова, занимавшего пост уже три срока подряд (избирался в 1996-м, 2000-м и 2004-м). Данное решение президента РФ удивило многих и явно противоречило рассуждениям прокремлевских аналитиков, что «никто не будет назначен губернатором на четвертый срок». СМИ прокомментировали решение по Кургану в духе того, что «в проблемную Курганскую область никто не захотел ехать». Однако в течение последних месяцев 2009-го следы лоббирования в пользу назначения главой региона в частности В. Тимченко откровенно прослеживались.

Тем, что регион якобы «никому не интересен», затем пытались оправдать назначение прежних глав в Пензенской области и иных регионах.

При назначении губернатора Волгоградской области изначально фаворитом списка считался зампред Госдумы РФ Валерий Язев (ранее избирался в одномандатном округе в Свердловской области), которого многие СМИ называли «без пяти минут губернатором». Сообщалось, что его аппарат уже готовит к сдаче помещения на Охотном Ряду и готовится к переезду, обсуждались его преемники в Думе. Однако в итоге был назначен первый заместитель губернатора Анатолий Бровко. По данным некоторых источников, решение было принято в последний момент.

По Коми многие делали ставку или на прежнего главу Владимира Торлопова, или на члена Совета федерации Игоря Васильева (есть данные, что уже обсуждался состав его администрации). Но президент выбрал заместителя главы региона Вячеслава Гайзера.

Процесс подбора кандидата на Алтае сопровождался кампанией протестов. Ряд и левых, и правых политических партий и общественных организаций Республики Алтай направили президенту Дмитрию Медведеву обращение с просьбой не переназначать на пост главы региона Александра Бердникова. В списке кандидатов были председатель госсобрания республики Иван Белеков и председатель ФФОМС Андрей Юрин. Но президент выбрал непопулярного Бердникова.

В Ямало-Ненецком АО наиболее вероятным выбором выглядел однокурсник президента, генеральный директор ООО «Газпромкомплектация» Игорь Федоров, но назначен был глава Пуровского района округа Дмитрий Кобылкин. Наконец, и в Оренбургской, и в Ростовской областях, элиты которых всегда были преданы и лояльны федеральной элите, в списках значились «естественные преемники» — заместители прежних губернаторов Чернышева и Чуба. Однако в одном случае президент решил сделать ставку на варяга из Московской области, в другом — на мэра города Орска, элита которого всегда обособленной частью региональной. Таким образом,

налицо отсутствие единого сценария и критериев кадровых решений: по похожим кандидатам в похожих ситуациях в режиме «ручного управления» принимаются в последний момент диаметрально противоположные решения.

С одной стороны, своими внезапными решениями президент, несомненно, сознательно или бессознательно демонстрирует повышение своей личной политической значимости, что, возможно, отчасти носит компенсаторный фактор (все помнят, что, несмотря на критику президента после Олимпиады, на своем посту остался министр спорта Мутко). С другой — непредсказуемая кадровая политика в регионах усиливает эффект, о котором уже говорилось вначале: разрушение основы региональных автократий и, как следствие, основы того политического режима, который и создал систему назначений.

Непредсказуемая кадровая политика, напоминающая русскую рулетку, не означает, что кандидаты, из которых осуществляется выбор, стали хуже, чем назначенцы 2005—2009 годов. Скорее, наоборот, объективно качество списков претендентов по сравнению с этими годами повысилось, и такие фигуры, как упомянутые Гайзер и Кобылкин, имеют предпосылки стать неплохими губернаторами. Очевидно, что встряска многим региональным элитам вроде правившего Ямало-Ненецким АО бывшего партхозактива была явно нужна и полезна.

Но это никаким образом на отменяет того, что вертикаль, раскалывая элиты и деморализуя региональное управление, ослабляет саму себя.

Поскольку обновление элит носит принудительный и публично малообъяснимый характер, то виновником раздражения и объектом обид выступает федеральный центр.

При этом если бы обновление носило не искусственный, а естественный характер (а для этого имеются определенные институциональные механизмы, которые в условиях примитивизации и вертикализации управления, видимо, кажутся слишком сложными), то оно воспринималось бы общественным мнением совершенно иначе. Как минимум выглядело бы для заинтересованного в обновлении власти во многих регионах населения как легитимное и оправданное. В результате именно федеральный центр несет в глазах людей всю полноту ответственности не только за удачи, но и за провалы. За формирование региональных администраций по принципу клиентел, за появление в них чиновников, не объяснимое никакими заслугами кроме личных и корпоративных отношений с новым губернатором и теми, кто его назначение лоббировал. Именно федеральный центр несет ответственность за деятельность таких руководителей, как Мишарин, Михальчук, Артяков, Кузьмицкий, растерявший менее чем за год весь стартовый уровень доверия Мезенцев и прочие.

Достигая апофеоза всевластия, система ускоренно движется к своему концу, за которым неизбежно новое изменение правил игры.