Оригинал материала
Диалог драконов
Государство ищет способы привлечения бизнеса к реализации бюджетных проектов
Появление законодательства о государственно-частном партнерстве (ГЧП) способно вынести за пределы правового поля те немногочисленные проекты, которые уже реализуются на базе соглашений между государственными или муниципальными властями и бизнесом, предупредили участники «круглого стола», организованного Институтом современного развития (ИНСОР). Сторонники более четкой регламентации механизмов привлечения внебюджетных средств под общественно значимые проекты утверждают, что только принятие специального правового акта способно сделать использование принципов ГЧП массовым. А заодно помочь решить задачу модернизации страны и преодоления инфраструктурной отсталости нашей экономики. Показательно, что газета "Время новостей" еще 5 декабря 2007 года устраивала «круглый стол» "Как расшифровать ГЧП", где обсуждался практически тот же набор проблем.Механизмы ГЧП могли бы стать «отмычками» не только к государственным инвестиционным ресурсам, но и к тем огромным коммерческим средствам, которые томятся сейчас на счетах банков в ожидании экономически интересных проектов. Участники «круглого стола» уверены, что их вполне можно использовать для решения масштабных задач обновления и строительства транспортной инфраструктуры, модернизации ЖКХ и даже социальной сферы -- образования, медицины.
«Целые блоки законодательства не готовы к реализации крупных инфраструктурных проектов методом ГЧП, -- считает председатель правления фонда ИНСОР, вице-президент Российского союза промышленников и предпринимателей Игорь Юргенс. -- Большие дыры в концессионном, налоговом законодательстве, в частности в разделении федеральных и региональных налогов, и даже в Лесном и Водном кодексе». Это приводит к тому, что потенциальные инвесторы не могут нести такие проекты в банки на кредитование, так как это противоречит принятой у них деловой практике, создает неизвестные риски. К тому же, по словам г-на Юргенса, «в любой момент Госдума под предлогом социальной важности может влезть в любое законодательство и откорректировать, скажем, тариф, на котором базируется вся экономика реализуемого концессионером проекта». В западной практике такие соглашения нередко заключаются на десятилетия. «В России вообще считать на 30 лет вперед довольно сложно», -- заметил г-н Юргенс. Но придется. «Или мы модернизируемся, и тогда нужен гигантский шаг в развитии инфраструктуры, вложение в нее тех самых пресловутых 1--2 трлн долл. до 2020 года, либо мы серьезно отстаем и будем отброшены назад», -- предупредил глава ИНСОРа.
Однако те предприниматели, которые уже занимаются реализацией проектов на основе ГЧП, призывают очень осторожно относиться к изменению действующего законодательства вообще и к созданию специализированного закона, посвященного ГЧП, в частности. И их можно понять. Реализуемые проекты основаны на законодательной базе, действовавшей в момент заключения соглашений, и любые изменения могут поставить под угрозу их выполнение, а следовательно, и возврат инвестированных бизнесом средств.
«Многие считают, что существующего законодательства достаточно для развития ГЧП и специального законодательства для этого не требуется», -- подтверждает директор департамента развития региональной инфраструктуры Центра развития ГЧП Юлия Орлова. Она -- один из авторов исследования о развитии ГЧП в регионах Центрального федерального округа, подготовленного для президента Дмитрия Медведева к предстоящему заседанию Госсовета, посвященного этой теме. Но тот факт, что объемы внебюджетного финансирования, привлекаемого для решения государственных задач, явно не соответствуют возможному и желаемому потенциалу ГЧП, свидетельствует о наличии проблем, преодолеть которые власть на местах и бизнес не в состоянии. «Надо помочь бизнесу и власти быстрее находить общий язык при подготовке и реализации проектов», -- считает эксперт.
Как раз появление такого законодательства и привело практически к полному исчезновению новых проектов ГЧП в коммунальной сфере, убежден первый заместитель генерального директора ГК «Росводоканал» Игорь Медведев. С 2006 года было предпринято всего четыре попытки реализации новых проектов, из которых один уже оспорен в суде, другой погряз в судебных разбирательствах. Слабое регулирование в этой сфере на Украине создает для компании даже более комфортные условия работы (она является оператором Луганского водоканала).
«Иногда новые законы меняют правила игры и создают риски для уже реализуемых проектов», -- соглашается старший юрист Freshfields Bruckhaus Deringer Федор Теселкин. «Бизнес сделал аванс, вложив деньги в такую непонятную сферу, как ЖКХ, и не получает отдачи», -- возмущен г-н Медведев. По его словам, у муниципальной власти вообще нет заинтересованности в привлечении бизнеса. Там либо на ресурсах сидят «фамильные» компании, либо местные главы районов и городов думают о скорых выборах, и им не до стратегических проектов.
«Сейчас ГЧП развивается как абсолютно демократический процесс, который никто не насаждает», -- отметил директор центра ГЧП Внешэкономбанка Александр Баженов. Многие же законы, принимаемые сейчас в регионах, сильно отличаются от модельных, требуют формирования обширной нормативной базы. Но даже если ГЧП будет формализовано на законодательном уровне -- это не значит, что оно будет успешно реализовано. Очень многое зависит от качества местного управления. «Власть у нас едина, но во многих лицах, между которыми, как у дракона, не организован диалог», -- напомнил г-н Баженов. И это существенный пробел, который нельзя закрыть законом.
Министерство экономического развития, по словам заместителя директора департамента инвестиционной политики и развития ГЧП этого ведомства Олега Костина, готовит сразу несколько инициатив, направленных на стимулирование ГЧП при реализации важных инфраструктурных и социальных проектов. Так, будут внесены изменения в законодательство о концессиях. За все время его действия появилось всего четыре концессии на федеральном уровне и еще 44 в 21 регионе. «Это недопустимо мало для такой страны, как Россия», -- считает г-н Костин.
Минэкономики предлагает распространить практику концессионных соглашений на более широкий перечень имущественного комплекса в сфере ЖКХ (водо- и теплоснабжения, водоотведения), будет повышена степень согласованности между концессионным законодательством и законодательством о регулировании тарифов.
В свою очередь Министерство транспорта предлагает распространить понятие концессии и на этап проектирования. По словам г-на Костина, это станет еще одним способом обеспечения прав концессионера. Сейчас разрабатывается законодательная база для такой формы ГЧП, как контракты жизненного цикла, которые позволят включать в проекты не только стадию строительства, но и создание контрактно-сметной документации, а также определенный период эксплуатации нового объекта.
Разработка проекта закона о проектном финансировании потребует, по словам Олега Костина, внесения изменений в Гражданский кодекс, корпоративное законодательство, закон о банкротстве. В законе предполагается закрепить статус специальной проектной компании, которая будет создаваться региональными властями. Она будет защищена от банкротства: в первую очередь будут удовлетворяться требования имущественного характера тех кредиторов, которые являются спонсорами проектов. Появится новый способ привлечения обязательств -- залог денежных средств и имущественных прав.
Министерство регионального развития считает наиболее перспективным реализацию региональных проектов, пусть они и будут небольшими. По данным заместителя директора инвестиционных проектов ведомства Анны Печеновой, за счет средств Инвестиционного фонда финансируется 15 федеральных (еще пять проектов одобрены, но пока ждут денег) и 23 региональных проекта. Всего на эти цели выделено 146 млрд руб. При этом на реализацию всех региональных проектов направлено всего 13,5 млрд руб. федеральных средств, при том что общий объем их финансирования составил 104 млрд руб. -- остальные деньги выделены региональными и местными властями либо привлечены на коммерческой основе. «Региональные проекты зарекомендовали себя как очень эффективное антикризисное средство», -- отметила г-жа Печенова. Она уверена в их эффективности. Только за счет расширения налоговой базы в течение десяти лет бюджеты всех уровней получат в три раза больше средств, чем вложили в их реализацию.
Инвестиционный фонд стал катализатором привлечения средств бизнеса в инфраструктурные проекты. Например, в проектах сферы ЖКХ на один рубль из Инвестиционного фонда приходится два рубля коммерческих структур. Поэтому, по словам представителя Минрегиона, обсуждается возможность формирования региональных инвестиционных фондов. Более того, их создание и закрепление за ними соответствующей расходной статьи в бюджете станут обязательным условием получения регионом средств из федерального бюджета.
Это не значит, что федеральный центр намерен переложить на регионы ответственность за финансирование долгосрочных проектов в случае исчерпания возможностей федерального Инвестиционного фонда. Предполагается, что финансирование проектов будет осуществляться с привлечением не менее 50% коммерческих средств, а соотношение средств федерального и регионального инвестиционного фонда будет складываться в пропорции 85 и 15% соответственно. Финансирование по таким проектам должно быть более 10 млрд руб. в год. Всем регионам будет рассчитываться квота на средства федерального Инвестиционного фонда в соответствии с показателями бюджетной обеспеченности субъекта, индекса бюджетных расходов, количества населения и уровня безработицы. Проект соответствующего постановления правительства подготовлен и будет проходить согласование. Информацию о проектах хотят сделать общедоступной на специальном сайте, где их можно не только обсудить, но и познакомиться с ходом финансирования и реализации.
Потенциальные участники проектов ГЧП зачастую забывают о другом важнейшем партнере, без которого реализация задуманного становится нереальной, -- это банки, обращает внимание Игорь Медведев из «Росводоканала». Для доказательства важности привлечения банков на самой начальной стадии подготовки проектов ГЧП он привел опыт собственной компании, которой пришлось потратить два года на приведение ее договорной базы с муниципальными властями в соответствие с требованиями банка. Поэтому он предлагает бюджетные средства направлять в те проекты, где есть квалифицированный оператор, разбирающийся в ситуации, сложившейся в том или ином секторе.
«Средств, которые можно вложить в развитие инфраструктуры, огромное количество, и они бродят неприкаянными», -- утверждает заместитель генерального директора по инвестициям управляющей компании «Лидер» Павел Бесшапов. Его компания, управляющая длинными пенсионными деньгами, например, заинтересована в реализации проектов автомобильных обходов городов. «Нет подготовленных проектов, пригодных для банковского финансирования», -- соглашается старший банкир ЕБРР Светлана Радченко.
Главным препятствием на пути широкого распространения практики ГЧП при реализации важных общественных проектов является то, что российское законодательство не гарантирует возврат частному инвестору вложенных им средств, убежден начальник департамента экономики Тверской области Сергей Аристов. Бюджетное законодательство у нас предполагает максимум трехлетнее планирование. Для крупных проектов такой срок неприемлем. Отсюда и главные проблемы с банками, и невозможность для инвестора просчитать свои риски. «Власть должна исполнять взятые на себя долгосрочные обязательства, но такого механизма в Бюджетном кодексе нет», -- соглашается Александр Баженов из Внешэкономбанка. В результате изменение экономической ситуации ставит под угрозу выполнение взятых администрациями на условиях ГЧП обязательств.
Для решения этой проблемы в Тверской области стали закладывать гарантии возврата инвестиций в региональную нормативно-правовую базу. Например, привлекая коммерческие средства на семь лет для строительства дороги, регион принимает соответствующий закон, который гарантирует статью расходов в бюджете области на весь срок возврата денег инвестора. Более того, такая схема позволяет коммерческим компаниям брать дорогу на весь срок возврата вложенных средств в управление, что резко повышает заинтересованность в качестве строительства и снижении эксплуатационных расходов.
Корректировка концессионного законодательства не сможет решить всех проблем, полагает Александр Баженов. Он предлагает по примеру Германии, Франции, Бразилии и многих других стран предоставить Внешэкономбанку как Банку развития со стороны федеральной власти гарантии по обязательствам региональных властей, участвующих в реализации проектов ГЧП. «Это не значит, что мы залезаем в бюджет. Создается механизм принуждения региональных и муниципальных властей к исполнению своих обязательств, например, через механизм межбюджетных отношений», -- пояснил г-н Баженов.