Стратегия о намерениях

Власти знают, каким должен быть Северный Кавказ, но не знают, как этого достичь

С начала этой недели на сайте правительства РФ доступен в полном объеме документ под названием «Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года». Напомним, что примерно месяц назад полномочный представитель президента в созданном зимой 2010 года СКФО Александр Хлопонин представил разработанную им стратегию премьер-министру России Владимиру Путину, заместителем которого кавказский полпред также является по должности. Стратегия, включающая в себя около 100 страниц текста и приложения, была сразу же одобрена премьером.

Москва осознает, что ситуация, сложившаяся на Северном Кавказе, куда сложнее, чем было официально принято считать до сих пор, и примерно знает, каким ей хотелось бы видеть Северный Кавказ. Но набор конкретных инструментов достижения поставленных целей по-прежнему не определен или определен весьма расплывчато. В некоторых разделах стратегии, которую готовили больше полугода, встречаются декларации о намерении написать дополнительные стратегии, относящиеся к более узким сферам деятельности -- например, к молодежной политике.

В первой половине текста авторы документа довольно обстоятельно разъясняют, какова ситуация на Северном Кавказе сейчас и какое место он занимает на экономической, социальной, культурной и политической карте России. Здесь выясняется, что по целому ряду показателей СКФО сильно отстает от средних показателей по стране, причем иногда по довольно неожиданным параметрам. Считается, к примеру, что жители Северного Кавказа очень любят строить. Однако на поверку выясняется, что жилья там строят вдвое меньше, чем в Центральном федеральном округе. В Ингушетии средняя обеспеченность жильем составляет всего 10,9 кв. м на человека -- вдвое меньше, чем в среднем по РФ. На Северном Кавказе большая безработица -- только официально незаняты 18% экономически активного населения (в среднем по России -- 8,2%). В некоторых регионах официальная безработица превышает 50% (Ингушетия) или вплотную подбирается к этой отметке (Чечня).

У Кавказа есть обширный потенциал природных ресурсов. Если бы Россия умела, например, перерабатывать редкие титановые и циркониевые руды, она могла бы получать колоссальные доходы, поскольку потребности в материалах на их основе в мире втрое больше предложения. Но пока все обстоит не слишком блестяще. СКФО добывает всего 0,6% российской нефти и 0,2% российского газа. Главным сегментом кавказской экономики остается сектор госуправления, за ним следует агропром. В промышленности занято всего 11% населения, а туризм, который стратегия рассматривает как главную кавказскую курицу, способную нести золотые яйца, дает пока всего 2% валового регионального продукта. Кавказский туризм составляет всего 6% от всего туризма внутрироссийских направлений.

Доля Северного Кавказа в совокупном внешнеторговом обороте РФ -- только 0,4%. Интерес иностранных инвесторов к Кавказу прискорбно мал: объем иностранных капиталовложений в 2008 году составил всего 1 млрд долл., то есть полпроцента от всех иностранных инвестиций в РФ.

Единственное, в чем Северный Кавказ пока преуспевает, -- это демография. Три региона восточной части СКФО -- Чечня, Дагестан и Ингушетия -- далеко обгоняют все остальные российские регионы по уровню рождаемости и гордятся низкой смертностью. Проблемы со смертностью среди рожениц и младенцев не мешают трем северокавказским республикам оставаться настоящим флагманом национальной демографии. Совпадение самых демографически активных регионов с самой нестабильной и опасной зоной не случайно: огромная, ежегодно пополняемая армия незанятой молодежи становится избыточным паром в социальном паровом котле. Стратегия чуть ли не впервые в новейшей истории России задается целью найти для этого опасно перегретого котла предохранительный клапан: реформаторы рассчитывают трудоустраивать ежегодно около 40 тыс. выходцев с Северного Кавказа в десятках российских регионов.

При этом стратегия фиксирует необходимость решительно приостановить отток с Северного Кавказа этнических русских, которые были и остаются там важнейшим элементом стабильности социальной системы, хотя их становится все меньше с каждым годом. Как практически поставить заслоны на путях оттока русских с Кавказа и заставить их туда вернуться в ситуации, когда русские как этническая группа переживают убыль, не очень ясно.

Что касается «экспорта» северокавказских трудовых ресурсов в другие регионы России, то стратегия подчеркивает: этот процесс должен быть управляемым и прозрачным и исходить из конкретных потребностей той или иной местности в тех или иных квалифицированных кадрах. О ярко выраженной ксенофобии, сформировавшейся во многих российских регионах по отношению к приезжим с Кавказа, в стратегии почти ничего не говорится, зато обозначена цель формирования единой российской гражданской идентичности, которая, к слову, должна снизить и градус собственно северокавказских этнических конфликтов.

Перечень причин кавказской нестабильности, которая портит инвестиционный климат и тормозит развитие региона, как обычно, начинается с «импорта» террористических движений и фундаменталистских идей и стремления зарубежных акторов расшатать российский юг. Но за этим фактором следуют коррупция, неурегулированность земельных отношений, высокая безработица и социальная необустроенность. Побороть все эти неприятности и призвана стратегия социально-экономического развития Кавказа на ближайшие 15 лет.

В стратегии есть три сценария -- инерционный, базовый и оптимальный. Инерционный -- самый пессимистический, но и он не выглядит катастрофическим. Согласно этому варианту прогноза, Кавказ к 2025 году по-прежнему будет российским, хотя и отстанет от большинства других регионов страны по массе показателей. Новых долгосрочных программ в этом случае осуществлять не будут, социальные ножницы между богатыми и бедными раздвинутся еще шире, чем сейчас, технологическая конкурентоспособность региона продолжит падать, деловой климат останется неблагоприятным, а значит, будет процветать экстремизм заодно с межконфессиональными и межэтническими конфликтами. Но при этом доля СКФО в ВВП России все равно вырастет к 2025 году с 2,1 до 2,5%, валовой региональный продукт будет расти со скоростью 5,7% в год, среднемесячная зарплата с нынешних 9,6 тыс. руб. увеличится до 14 тыс. Само собой, купить стабильность повышением зарплат на 5 тыс. руб. за 15 лет будет трудновато. Тем не менее авторы стратегии старательно избегают алармистских нот при описании этого варианта.

В базовом варианте рост ВРП СКФО предполагается на уровне 6,7% в год, объема промышленного производства -- 8,7% в год. Зарплата к 2025 году поднимется до 18,6 тыс. руб. в месяц, то есть почти вдвое, безработица сократится до 9%. Эти «базовые» темпы напоминают по скорости времена послевоенного экономического чуда в Западной Германии. Авторы стратегии уверенно претендуют на лавры последователей Людвига Эрхарда и обещают технологическую модернизацию СКФО, расширение транскавказского транспортного транзита «север--юг», создание успешного туристического кластера в Ставрополье, снижение конфликтности и стабилизацию. Правда, базовый вариант осуществится при условии, что проблемы безопасности на Кавказе будут решены в течение ближайших пяти--десяти лет. Как именно, стратегия не сообщает.

В наиболее оптимистическом варианте ВРП будет расти на 7,7% в год, промышленность -- на 10%, зарплата к 2025 году составит 23,8 тыс. руб., будут созданы 400 тыс. новых рабочих мест, а безработица отступит к отметке 5%. Туристический кластер будет успешно развиваться, социальная инфраструктура подвергнется глубокой модернизации, появятся новые центры экономической активности, Кавказ интегрируется в российский и мировой рынок, привлечет инвесторов и будет процветать. Реализовать этот сценарий предполагается в два этапа, причем до конца первого, подготовительного, остается уже меньше двух лет.

Какие инструменты будут использоваться для достижения этих благих целей, стратегия не объясняет. В ней говорится лишь о создании института развития СКФО на базе Внешэкономбанка, агентства по трудовой миграции и нескольких инвестфондов. Авторы программы намерены заманивать инвесторов налоговыми и таможенными льготами, государственным софинансированием строительства базовой инфраструктуры, госгарантиями и прочими бонусами. Но каждое из этих обещаний еще требует специальной нормативной разработки.

Между тем уже на фазе подготовки стратегии этой декларации благих намерений федеральный центр столкнулся, к примеру, с проблемой отсутствия в СКФО залогового фонда, который устроил бы государственные банки в качестве подкрепления их гарантий будущим инвесторам. Проблема залогового фонда напрямую вытекает из неурегулированности в СКФО земельных прав, но этот вопрос упоминается в стратегии лишь вскользь. Самыми общими словами типа «организации управления развитием округа» описываются и вероятные институциональные реформы, которые будут неизбежны, если центр не хочет, чтобы стратегия превратилась в очередной способ перекладывания денег из госбюджета в карманы федеральных и региональных коррупционеров. Важнейший вопрос обеспечения безопасности, ключевой для инвестиционного климата, упоминается опять-таки лишь вскользь, в описании базового сценария развития. Но и в этом контексте говорится лишь о том, когда будет решена проблема, и не говорится как.

В целом стратегия развития Северного Кавказа на ближайшие 15 лет остается скорее презентацией видения оптимистического варианта кавказского будущего, нежели пошаговой подробной инструкцией для достижения этой цели. Местами документ даже технически недоработан: в самом начале, к примеру, идет речь о миграционной убыли в СКФО в 2008 году. Общая цифра убыли составляет 11,9 тыс. человек, но сумма убыли пяти регионов, откуда уезжали люди, дает уже 18,3 тыс., что, судя по всему, тоже является заниженной оценкой.

Хотя в преамбуле говорится, что авторы стратегии исходили из анализа закономерностей российской и глобальной экономики, документу явно недостает привязки к глобальной конъюнктуре. В Европе и Северной Америке подобные долгосрочные программы давно уже составляются, например, с учетом возможных радикальных климатических изменений, которые даже в перспективе 15 лет могут заметно изменить характеристики агропромышленного сектора на Кавказе, уровень туристического потенциала и характер миграционных движений заодно со связанной с ними этнической конфликтностью. Однако такой уровень прогноза пока, видимо, остается недостижимым для новых эффективных менеджеров СКФО, что неудивительно, если учесть, что даже сам Александр Хлопонин, судя по его недавней реплике о готовности быть мэром Москвы, не рассматривает модернизацию Северного Кавказа как главное дело своей политической карьеры.

Иван СУХОВ