Оригинал материала
Сергей Градировский: Трудовая миграция как проверка на рациональность
Сергей Градировский
Сформулируем достоинства, недостатки и проблемные узлы политики в области трудовой миграции. После чего постараемся ответить на вопросы: На кого направлены новые решения в области регулирования трудовой миграции, и кто от них выигрывает? Что нас ожидает в области трудовой миграции? Что важно для стран-доноров миграции? Что в действительности важно для России?
I. Достоинства действующей политики в области трудовой миграции немногочисленны, но они есть
Первым делом признаем, что эта политика делалась все более рациональной и прагматичной. Так, уровень развитости институциональной и нормативной среды все последние годы непрерывно повышался.
Межстрановое взаимодействие в сфере трудовой миграции вышло на принципиально новый уровень, позволивший в определенной мере учесть интересы как России, так и стран-доноров миграции. Результатом чего стало создание Совета глав миграционных ведомств стран СНГ, подкрепленное заключенными и находящимися в процессе заключения соглашениями в сфере трудовой миграции (Узбекистан, Таджикистан, Азербайджан, Молдова).
Развивался понятийный аппарат регулирования процессов трудовой миграции, в частности было проведено различие между трудовыми мигрантами по ряду важнейших параметров:
— по типу въезда в страну (визовый или безвизовый);
— по уровню квалификации (созданы списки внеквотников и особые условия для высококвалифицированных мигрантов);
— по правовому статусу нанимателя (трудоустройство у физических или юридических лиц).
Регулирующие органы в регионах стали внимательней относиться к оценке и прогнозу трудовых ресурсов, поскольку все свои заявки на привлечение иностранцев (и первоначальные, и для корректировки квот) стало необходимо защищать перед федеральным центром. И поскольку ошибки в заявочной кампании стали сказываться на местных работодателях, а рикошетом — на корпоративных и региональных инвестиционных планах.
Огромное значение имела либеральная реформа января 2007 года, следствием которой стало увеличение количества и доли легальной трудовой миграции. Легализация привела к большей прозрачности и управляемости трудовым потоком. Дополнительным плюсом реформы стал рост уважения к России в странах — постоянных донорах миграции.
II. Недостатки политики куда многочисленней
Крупной ошибкой нужно признать такое положение дел, когда миграционные инструменты, призванные регулировать рынок труда — доля и квота, — стали применяться не с точки зрения интересов экономических субъектов, а из сугубо политических мотивов.
Долю сразу стали определять как единую и нулевую на всю страну без учета региональных особенностей (речь идет об использовании иностранного труда в рознице и при продаже фармакологической продукции). Установленная квота не соотносилась с реальными потребностями рынка труда, а заявочная кампания не увязывалась с системой найма. Квота превратилась в символ контроля власти над ситуацией на рынке труда, по сути — в успокоительное средство для самих властей и большой части электората: до чего договорились, якобы наши граждане испытывают постоянный зуд по поводу того, контролирует ли государство рынок труда или нет?
Трудовые квоты с момента своего введения и до экономического кризиса конца 2008-го устанавливались «на глазок»: сбор заявок с работодателей был обычной бюрократической процедурой, больше воспитательной, чем рационально-экономической. С момента наступления кризиса квоты, согласно основной директиве федерального центра, все время сокращались, причем вне зависимости от реальных потребностей быстро меняющегося рынка.
Недальновидность политики в сфере трудовой миграции в полной мере проявилась в ситуации кризиса. Ведь в кризис кто-то теряет свой бизнес и сокращает рабочие места, а кто-то — наоборот, их создает, открывая или расширяя свое дело. Пусть вторых меньше, но тем они дороже. Разумеется, в ситуации роста безработицы россиян количество привлекаемых иностранцев сокращается. Но механическое снижение квоты (единообразное для всех без разбора) не дает гарантии трудоустройства местным жителям — и до кризиса роль структурной безработицы была велика, а в кризис она только усугубилась. Если до кризиса квалифицированного токаря, сварщика или электрика среди местных россиян не находилось, то и в кризис появиться им было неоткуда.
Недальновидность просматривается и в другом: так и нет определенности в отношении наиболее предпочтительных стран-доноров трудовой миграции, способных обеспечить российский рынок труда квалифицированной и социокультурно близкой рабочей силой. Наиболее яркий пример — Украина, в отношении которой Россия тихой сапой отменила действие особой межправительственной договоренности о девяноста безрегистрационных днях. Причем в одностороннем порядке.
Самой запущенной частью политики остается работа с трудовыми мигрантами не как с рабочей силой, а как с людьми, обладающими человеческим достоинством. В этой сфере крайне важно частно-государственное партнерство, особенно по таким темам как: обустройство мигрантов (общежития, временное жилье, стройгородки) и защита их прав (консультационные центры, правовые социальные сети).
Подытожим. Селективный подход в практике регулирования трудового потока внедрен так и не был. Балльная система оценки потенциального мигранта дальше обсуждений не продвинулась. Подлинная борьба за квалифицированного мигранта не развернута (хотя меры в этом направлении в законодательстве 2010 г. присутствуют). Инфраструктура квалификационной сертификации не создана. Слова по-прежнему расходятся с делами.
III. Проблемные узлы рассматриваемой политики
Вновь и вновь приходится констатировать: в России оценка потребности экономики в иностранном труде зависит от политических настроений в верхах. Свидетельства тому — сама система определения трудовых квот, законодательная практика «поправок к поправкам» и утверждение новых поправок до момента вступления предыдущих поправок в действие, механизм определения степени «привязки» работника к работодателю и другие. Во всем перечисленном можно увидеть характер принятия решений под давлением определенных политических настроений.
За прошедшие годы обнаружился недостаток двухступенчатой схемы «временный-постоянный». Проявилась такая категория, как «долгосрочный» мигрант, отражающая факт многократной перманентной временной миграции. Любопытно, что в сфере действующих правовых статусов трехступенчатое деление давно прослеживается: временная регистрация — РВП — ВНЖ. Поэтому для категории «долгосрочный» мигрант по определению (но, конечно, не по замыслу) вводился статус РВП. И сегодня, когда со стороны ФМС обозначено стремление этот статус устранить, хочется напомнить о его целесообразности, а значит, сформулировать задачу его сохранения - пусть и при необходимости корректировки.
Трехступенчатое деление расставляет некоторые точки над i. Так, для категории «долгосрочный» мигрант нужна интеграционная политика, а для «временный» — нет. Но покуда в стране господствует мнение, что все трудовые мигранты по определению «временные», политика интеграции будет заблокирована. Ведь любая интеграция способствует в той или иной мере переходу мигранта в состояние «постоянного» пребывания/проживания. В отношении временной рабочей силы этого действительно делать не нужно, дабы избежать повторения немецко-турецкой истории второй половины ХХ века. «Долгосрочные» мигранты — основной контингент для аллокации: оговоренного по срокам и селективного по характеру перевода мигрантов в постоянные жители (с точки зрения права — это смена РВП на ВНЖ).
За последние годы проявилось неумение властей закреплять успех в области сокращения сектора незаконной занятости и нелегального пребывания. Возможности легализации, открывшиеся в законодательстве 2007 г., не были использованы в полной мере: последующие нормативные и административные действия правительства, ведомств и на местах привели к росту нелегального сектора (хотя и не вернули ситуацию к дореформенной). Сегодня отдельные положения закона 2010 г. позволяют предполагать в будущем дальнейшее увеличение доли легальной занятости.
Трудно продвигаются вопросы защиты прав мигрантов и их социального обеспечения (медицинские услуги, все виды страхования и кредитования, пенсии, доступные курсы русского языка). Мигранты преимущественно занимают нижние уровни трудовой пирамиды, занимаясь малопрестижным, не регламентированным по времени, часто тяжелым трудом, но условия их обустройства не соответствуют даже самым скромным нормам жизнедеятельности и человеколюбия.
Слабость государственной службы занятости не позволяет оперативно оценивать реальные потребности рынка труда. Огромная доля трудоустройства ведется помимо этой ведомственной сети, не обладающей достаточным авторитетом, возможностями и инициативой для координации рынка труда в целом. В связи с кризисом были предприняты шаги по повышению роли этой службы, но пока, увы, кардинального перелома не произошло. Здесь есть принципиальный вопрос: возможно ли, чтобы государственная служба трудоустройства обладала рыночной силой такого масштаба?
Проблемы напряженности на рынке труда в кризисный период проявились и в сфере найма высококвалифицированного труда. Причем не только в результате общего сокращения рабочих мест, но и из-за сокращения квот, регулировавших все сегменты рынка. Частично вывести квалифицированный труд из-под ярма квотного регулирования призван новый закон, вступивший в силу с 1 июля 2010 года. Но какова будет правоприменительная практика, и, соответственно, каковы будут результаты? — пока сказать сложно.
Нельзя обойти молчанием и низкую проектную культуру российского законотворчества. Отечественный законодатель, выпуская сомнительного качества законы, по этому поводу особо и не печалится, уже заранее предполагая, что жизнь сама расставит все на свои места, что нормы и положения будут доведены до ума в «ручном режиме». Как горько шутят в России — «напильником и рашпилем».
IV. На кого направлены новые решения в области регулирования трудовой миграции, и кто от них выигрывает?
Представители стран Центральной Азии и Закавказья — постоянные миграционные партнеры РФ — критикуют Россию за то, что ее нововведения, облегчающие условия трудовой миграции для высококвалифицированной рабочей силы, не касаются трудового контингента близлежащих и сильно зависящих от российского рынка труда стран. И действительно, к слову, только 3% трудовых мигрантов из Таджикистана работают в «высококвалифицированных» отраслях, таких, как образование и медицина.
Россия испытывает потребность в росте квалификаций мигрантов (наряду с квалификационным ростом собственного населения) хотя бы в силу того, что подлинной ахиллесовой пятой экономики РФ является чудовищно низкая производительность труда по большинству отраслей. Обеспокоенные этим фактом эксперты подчеркивают, что пока иностранная рабочая сила является столь дешевой, а труд столь малопрофессиональным, массовые модернизационные мероприятия в российских компаниях не начнутся.
На самом деле, это первая хорошая новость для стран-партнеров. Ведь неумение Москвы проводить селективную политику, неспособность расширить миграционный коридор для высококвалифицированной рабочей силы в определенной мере на руку странам-донорам рабочей силы. Будь политика Москвы более последовательной и прагматичной — врачей, инженеров, ученых, программистов и спортсменов в странах Азии и Закавказья стало бы еще меньше. Ведь Россия может им предложить нечто большее, чем их собственные страны.
Другими словами, когда рядом с бедной страной расположен крупный и богатый рынок рабочих мест с минимальными барьерами входа, это превращается в подлинную проблему для более слабого и уязвимого соседа, проблему, несущую угрозу «обескровливания» целых направлений и отраслей экономики и социального сервиса.
Вторая хорошая новость для указанных стран — введение в РФ нового регулята — патента для тех, кто работает на физлиц. Ведь именно из обладателей низкоквалифицированного труда набираются сторожа, сиделки и рабочие «копать от забора и до обеда». По сути, этой когорте мигрантов предлагается понятный механизм легального трудоустройства и введение в налоговый режим. Хотя на данный момент установленная плата за патент в одну тысячу рублей в месяц для большей части той же таджикской трудовой силы оказалась неподъемной, что замедлило процесс легализации этого вида массового труда.
Но обречены ли страны Центральной Азии и Закавказья на продолжительный экспорт преимущественно малоквалифицированной и неквалифицированной рабочей силы?
Дать ответ на этот вопрос могут только сами эти страны, ведь перейти в «высшую лигу» сложно, но все же можно, правда, прилагая постоянные и даже сверхусилия (см. показательный пример Филиппин, чей управляемый экспорт совокупной рабочей силы достиг почти 10 млн. человек).
V. Что нас ожидает в области трудовой миграции?
В первую очередь, сохранение высокой волатильности миграционного курса. Непрекращающееся раскачивание политики задается даже не межведомственной конкуренцией (например, ФМС тянет в одну сторону, а Роструд — в другую), а порой усилиями отдельного въедливого чиновника не очень высокого ранга.
Это неизбежное следствие отсутствия стратегического курса, за которым скрывается подлинная проблема, — трудовая миграция никак не может стать технологической темой, такой, чтобы с ней можно было работать профессионально, без постоянно оглядывания на электоральный процесс.
Пока что трудовая миграция — это, по мнению властей, далеко не про рынок труда в краткосрочной перспективе и даже не про этнобаланс в долгосрочной. Все это считается «экспертными суждениями», попросту — пустой болтовней, которой можно пренебречь. Потому что знающие — знают: трудовая миграция — это про доверие электората к властям. Кажущиеся странными и непродуманными действия властей в сфере миграции имеют свою специфическую логику, рождающуюся из политтехнологической реальности. Именно так все эти годы использовались специализированные инструменты «квоты» и «доли» — с помощью них власть демонстрировала, что она держит все под контролем; все, что она делает, - исключительно в интересах россиян.
В вопросе управления трудовой миграцией, видимо, и в дальнейшем будет господствовать дух Госплана и полицейского контроля.
В действиях властей просматривается безусловная вера в то, что все можно просчитать, учесть загодя потребности в трудовой силе всех регионов, отраслей, домохозяйств и юридических лиц. Но, как высмеивал такую логику экономист В. Мау: если бы это было так, СССР бы не рухнул. Ошибочность этого подхода проявилась в известной истории с трудовыми квотами.
Основной задачей миграционной политики России по-прежнему считается уличение в нарушении законности, а само понятие «мигрант» отождествляется с понятием «потенциальный преступник». Из-за этого на первое место выходит борьба с нелегальным наймом, а не вопросы рекрутинга, селекции, интеграции, адаптации и сертификации квалификаций мигрантов.
Видимо, и в дальнейшем нас ожидает постоянная смена правил «игры». Политика в области миграции будет напоминать флюгер: ранее жесткие законы 2002 года смягчили в 2003-м, а либеральные изменения 2007-го нивелировали поправками, внесенными и до, и после вступления положений закона в силу. Есть все основания считать, что подобное повторится и с нововведениями 2010 года.
VI. Что важно для стран-доноров миграции?
Для рабочей силы этих стран важнее всего восполнить недостающие им жизненные навыки — знание языка, умение пользоваться финансовыми инструментами, денежными переводами и разнообразными каналами связи, понимание особенностей принимающего сообщества, умение вести себя в экстремальных ситуациях и, в частности, в обстановке произвола правоохранительных органов, работодателя, бригадира. Именно эти навыки становятся важнейшими в определении эффективности пребывания мигрантов в странах временного труда. Именно эти навыки сохраняют здоровье, нервы, деньги, а порой даже жизнь!
Поэтому странам — постоянным донорам миграции необходимо договариваться с Москвой и международными донорами по поводу организации массовых краткосрочных тренингов и длительных курсов, направленных на постановку необходимых жизненных и профессиональных навыков в социальных группах, намеренных в ближайшие годы повышать жизненный уровень своих домохозяйств путем трудовой миграции.
VII. Что в действительности важно для России?
Продолжать делать то, что уже начали: проводить дальнейшую дифференциацию трудового потока, выделяя и обустраивая миграционно-интеграционные коридоры для различного типа трудовых ресурсов.
Бороться за такой уровень привлекательности, который бы позволил проводить селекцию трудового потока, т.е. дал возможность выбирать, а не иметь дело только с теми, кто сам добирается до страны, создав тем самым рынок покупателя рабочей силы.
Решительно заменить не оправдавший себя и громоздкий механизм трудовых квот современными и адекватными инструментами, в т.ч. числе нацеленными на селекцию трудового предложения.
Разделив трудовых мигрантов на три категории — временные, долгосрочные и постоянные, — проводить в отношении каждой из них специализированную политику возвращения, адаптации, интеграции и натурализации.
Создавать инфраструктуру, нацеленную на оперативную и независимую сертификацию квалификационного потенциала трудового потока.
Гораздо смелее и масштабней работать в странах — постоянных донорах трудовой миграции, влияя в т.ч. на уровень приобретаемых в их учебных заведениях профессиональных и жизненных навыков. Ведь это, по сути, забота о качестве собственного рынка труда.
Автор — Председатель Общественного совета Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Сокращенная версия статьи была опубликована в журнале «Миграция XXI век» (2010. №3).