Юрий Осинцев о том, из чего правительство будет выращивать вертикаль планирования в РФ

Отказ правительства в 2011 году от масштабной поддержки решения проблем моногородов, которую Белый дом еще в 2009 году позиционировал как один из приоритетов антикризисной социальной политики, не был де-факто отказом — финансирование монопрофильных муниципальных образований просто ушло на второй уровень бюджетной системы. При этом в 2012 году правительство должно завершить подготовку системы централизованного территориального планирования — в более отдаленном будущем Минрегион планирует «зашить» решение проблем моногородов в более крупные проекты промышленных агломераций, рассказал в интервью “Ъ” курирующий монопрофильные образования заместитель министра регионального развития ЮРИЙ ОСИНЦЕВ.

— Как получилось, что в этом году Белый дом не дал денег на продолжение программ в моногородах?

— Во-первых, я бы не хотел так говорить, что не дали денег. Вы имеете в виду 2011 год и что дали 1,5 млрд и это в 22 раза меньше, чем в 2010 году?

— И только после требования президента.

— Это вопрос стратегический. И позиция президента абсолютно правильная, потому что нужна программа. Чтобы сделать программу, не были готовы ни муниципалитеты, ни субъекты РФ. Проблемой является и то, что уровень подготовки мэров, сити-менеджеров моногородов, оставляет желать лучшего. Разработать программы в таких условиях сложно. А в результате до октября 2011 года в них не использовались даже средства на развитие малого бизнеса, выделенные еще в 2010 году. Поэтому они и не заявлялись на 2011 год — у них остались «переходящие» ресурсы с прошлого года.

С 2013 года схемы территориального планирования должны быть разработаны, и каждый город должен знать перспективы своего развития — ну хотя бы до 2020 года. Но то, что мы видим, из тех городов, которые сдали нам планы развития, мало кто до 2020 года заглядывает, в основном — 2015-й. Нет специалистов, некому готовить такие стратегические документы, да и часто муниципальная власть приходит на эти посты, чтобы заработать денег, трудоустроить родственников, и не заглядывает в будущее.

— Но есть же политические ограничения — выборность местной власти не позволяет ввести квалификационные требования…

— Тут я не соглашусь. Выборная власть — это очень хорошо. Но жители должны научиться спрашивать с нее за то, чтобы их город не съеживался, а развивался. В конце концов, как выбрали — так и сняли. Создай команду профессионалов, а не меняй всех по родственному принципу. Среднее чиновничье звено должно быть квалифицированным и постоянно повышать квалификацию — подготовка, переподготовка на уровне современных требований. И особенно это касается сити-менеджеров. Это наемные менеджеры, и спрос с них должен быть такой же, как с топ-менеджеров любой крупной компании. Вот показатели, не достиг — убрали и применили штрафные санкции.

Сегодня мы с РАНХиГС готовим такую программу для сити-менеджеров, а в союзе российских городов создана ассоциация городских управленцев. В США, например, сити-менеджером может быть назначен человек, который зарегистрирован в ассоциации, который имеет два высших образования, причем одно — юридическое или экономическое, и у него должно быть три года госслужбы. Не важно, на муниципальном, федеральном или на уровне штата, но он должен понимать, что такое власть. И его ассоциация рекомендует: вот для такой численности города у нас есть список сити-менеджеров. Так ошибки минимизируются.

— Это похоже на институт арбитражных управляющих?

— Совершенно верно. И губернаторы, когда предлагают людей на пост — в основном они предлагают,— должны это понимать: сначала обучите человека, а потом ставьте на управление городом. Что мы творим-то?

— Законодательно эти идеи как-то будут фиксироваться?

— Это должно быть саморегулируемое сообщество. И мы сейчас через Союз российских городов эту ассоциацию поддерживаем. Потому что мы не должны напрямую лезть на этот уровень.

И это хорошая иллюстрация к тезису о том, что проблемы моногородов не могут быть решены быстро и наличием большого количества денег — они должны решаться системно. И решаются системно, в первую очередь в городах, где строятся бизнес-инкубаторы. У нас Тольятти — яркий тому пример. Благодаря деятельности в рамках бизнес-инкубатора они активно заняли часть населения в малом и среднем бизнесе. Очень активно — но это город, где 750 тыс. жителей. Но там инфраструктура, там среда и так далее. То же самое Череповец. И тоже полмиллиона жителей.

К тому же Минфин в этом году жестко отстаивал свою позицию по финансам. Около 1 млрд руб. моногорода получили по линии фонда ЖКХ. Малый бизнес в этом году получил примерно столько же, сколько хотели освоить моногорода. Мы провели вместе с Минэкономики совещание, на котором всем субъектам и всем муниципалитетам сказали: сколько ваши моногорода попросят денег на развитие малого бизнеса — под программы, там критерии очень жесткие,— столько мы постараемся с Минэкономики вам предусмотреть. И это было сделано, просто они не были «окрашены», как в прошлом году.

— То есть в этом году деньги «убрали» на второй уровень бюджетной системы, на уровень субъектов РФ?

— Да. Почему это было сделано? Потому что, к сожалению, те 2 млрд руб., которые выделялись в 2010 году, освоены были только в 2011-м. Малому бизнесу нельзя просто дать денег — и вот они уже вложены. Большинство моногородов малые (25% менее 3 тыс. жителей, больше половины — до 50 тыс.). Как правило, малый бизнес развивается активно там, где есть вузы, средние учебные заведения, бизнес-среда. А в малых моногородах, особенно с населением меньше 10 тыс., очень трудно развивается малый бизнес. И средств, выделенных на его развитие Минэкономики, вполне хватило — просто вы не увидели выделения этих средств в бюджете.

— С 2013 года в России выстраивается система территориального планирования. Региональные стратегии координируются в рамках федеральной, а сами они состоят из муниципальных планов территориального развития. Насколько жесткой будет эта «вертикаль»?

— Территориальное планирование — это «живые» документы. Стратегический план — любой, принятый хоть на 20 лет, хоть на 25, имеет разбивку. Годовой план — в рамках бюджетного обеспечения (сейчас трехлетний уже), трехлетний — тактический, десятилетний — для понимания локальных целей, 20-летний — для обозначения стратегических задач. Каждый год вносит коррективы, и мы будем эти планы менять. Год прожили — трехлетку придется корректировать, надо — пятилетку. Это задача представительных органов субъектов — координировать. И отслеживать их исполнение — у нас губернаторов тоже меняют.

— Даже обсуждения генпланов не обходятся без злоупотреблений.

— Это также задача представительных органов власти. Нам нужно формировать гражданское общество — и президент у нас все время об этом говорит. Чтобы при выборах мэров граждане интересовались, за кого они голосуют.

— В Петербурге еле остановили газпромовскую стройку — и уже на политическом уровне.

— Но ведь остановили же.

— Нет ощущения, что формат этого обсуждения пора менять? Выкладывать генпланы в интернет и обсуждать их там же?

— В рамках госуслуг мы все переводим в электронное взаимодействие. Но для этого население должно быть готово обсуждать. Нужно время, чтобы люди захотели этим заниматься. Мы сейчас предлагали моногородам: давайте землю, в рамках программ фонда РЖС будем заниматься жилищным строительством. Это и рабочие места, и деньги, и жилье. А выясняется, что все земли не распроданы даже — розданы. До 2007 года успели все раздать, потому что знали — потом земля жестко будет распределяться только на торгах. Но почему население не требует к ответу этих мэров? Раздавали — представительный орган утверждал, а депутатов выбирало население. Пока мы сами этой требовательности не проявим, мэры будут эти институты создавать? Им это не нужно.

В этом смысле схемы терпланирования — это тоже инструмент повышения прозрачности, и законодательно для их создания все готово. А когда схема опубликована, все видят, где какая земля, где жилье, где промышленная площадка, где резерв под школы, где под парки — шила в мешке не утаишь. На эту работу регионам остался один год — до конца 2012-го. Многие уже в этом году начали — мы процедуры упростили весной. Зато потом будет видно: если в документах терпланирования семиэтажная застройка, а инвестор построил на два этажа выше, значит, мэр получил взятку. Требуйте его к ответу. Если это промзона, а места в ней под профильное производство не дают, можно посмотреть: есть свободные места — не морочьте голову.

— Если бизнес не укладывается в схему, ему как быть?

— Идти к мэру. Идти к депутатам. Доказывать, что нужно поменять схему. Но зато и поддержку получать, как в Нижегородской области, не только на уровне мэра, но и на уровне субъекта.

— Шаблон подхода к терпланированию существует? Регионы заинтересованы показать максимально привлекательные планы, но нуждаются в свободе маневра. Чего вы от них требуете?

— Не бывает ничего идеального. Вы боитесь, что мы спланируем все — и ничего будет нельзя? У нас будут территории, где не спланируют ничего. Россия — просторная страна. Не надо бояться планировать. В Екатеринбурге планировали вынести сортировочный железнодорожный узел на юг города, это должно было быть сделано десять лет назад — и не сделано до сих пор. И ничего. Город жив, развивается, благосостояние людей растет. Есть цели, которые не всегда выполнимы сразу, но это не значит, что от них надо навсегда отказываться. Где-то нужны ресурсы, которых нет сейчас, но они могут появиться. Жизнь есть жизнь.

— Чего вы хотите от администраций?

— Чтобы сели и начали работать. При этом мы понимаем, что специалистов объемного планирования остались единицы. В принципе работа идет: более половины регионов сдали стратегии развития, крупные города схемы сдали. Но есть те, которые сделаны очень плохо. И все же мы говорим: «Да, сегодня сделаем так, как можем. Появится спрос на специалистов, появятся специалисты — переработаем через три-пять лет, еще лучше сделаем и задачи учтем точнее».

— При обсуждении территориального планирования стал часто употребляться термин «агломерации» — районы естественной отраслевой концентрации.

— Впервые только на Госсовете встал вопрос об агломерациях, нет даже четкой трактовки в законодательстве, что это такое. Но инновации создаются в крупных агломерациях, где есть НИОКР, образование и есть малый бизнес. Мы подошли к теме агломераций в марте этого года, когда не были сданы КИПы 70 моногородов. Причем понять их можно: в бюджете денег нет, а разработка КИПа — это тоже деньги. Однако делать это необходимо, в частности, и для того, чтобы учесть взаимодействие этих инвестпланов в рамках тех же агломераций.

— Как будут пересекаться сеть территориального планирования субъектов РФ и агломерации?

— Объясню на примере Нижегородской и Кемеровской областей. Нижегородцы сделали КИПы всех городов отрасли. Посмотрели с экспертами, что получилось, как формируются кластеры на местности, и сказали: здесь мы будем поддерживать деревообработку. Никто не неволит — можно строить предприятие и вне этих районов, но вот здесь мы будем ее поддерживать. А здесь — автокомпонентный кластер. А тут — нефтехимический. Такой подход будет формировать и концентрацию отраслевой науки. В Кемерово мы помогли строительству дороги (Прокопьевск—Ленинск-Кузнецкий) — они расположены на расстоянии 400 км, три часа езды на машине, а на скоростной электричке — меньше двух. Они все угольные. И мы стали разрабатывать там тему агломераций: они создают индустриальный парк Ленинск-Кузнецкйи, куда смогут ездить люди из ближайших городов. А мы сегодня учитываем это в схемах терпланирования — чтобы к 2012 году они были, чтобы земля под площадки была выделена.

Также тема агломераций разрабатывается в Татарстане: Нижнекамск, Камские Поляны, Елабуга, Набережные Челны. Проекты на всю территорию оказываются в разы эффективнее. В частности, мы можем обеспечить одним рабочие места, другим рабочие руки, просто повышая транспортную доступность. Развитие общественного транспорта скоростного — задача России на ближайшие десять лет, ее надо срочно решать, это может решить проблему моногородов и проблему трудовых ресурсов, это очень важно. Особенно для агломераций Центральной России.

— То есть сюда же вы привязываете и решение проблемы моногородов?

— Решая проблемы моногородов — Гаврилов-Ям, Ростов, Тутаев,— мы решаем проблемы Ивановской и Костромской области. Мы даже рассматривали решение проблемы завода «Молот» в Вятских Полянах (160 км до Казани и 150км до Ижевска) с помощью организации скоростного сообщения Казань—Ижевск: при сегодняшних скоростях до Вятских Полян это 40 минут езды. Для молодежи это привлекательно: зарплата в Казани вдвое выше, а жить можно дома.

— А по деньгам для них это подъемно? Казань протестовать не будет?

— Никто же не будет их устраивать насильно. Кто устроится, тот устроится. Задача власти — обеспечить такую возможность. Это же не только в интересах Вятских Полян, это скоростное сообщение Казань—Ижевск.

— В данном случае Казани и Ижевску придется вкладываться?

— Нет. Мы рассматривали этот проект при участии РЖД, участия муниципалитетов в нем не предполагалось. Правда, и проект пока не пошел. Но в любом случае это или федеральные деньги, или деньги бизнеса. Губернатор Мишарин, как выходец из РЖД и Минтранса, поддерживает скоростную линию Нижний Новгород—Екатеринбург. Тогда Казань—Ижевск — это участок этой линии… И мы бы хотели, чтобы наш опыт был учтен в стратегиях развития субъектах и схемах их терпланирования. Я надеюсь, что мы не будем больше сдвигать сроки, определенные Градостроительным кодексом,— для развития терпланирования Минрегион упростил процедуру подготовки таких планов для малых городов, все поправки внесли. Больше нет объективных причин этого не делать, кроме нежелания развивать свой город и свой субъект. Сейчас мы работаем над геоинформационной системой, которая также упростит для них эту работу.

— Моногорода стали жертвой централизованного планирования?

— Нет. Этим весь мир переболел. Форд построил Детройт без генплана. Это жертвы индустриализации. Те же проблемы есть в Китае, везде.

— Диверсификация муниципальных экономик без программы не происходит?

— А диверсификация экономики — это как раз малый и средний бизнес. В любых кризисных условиях выживаемость предприятий в нем на порядок выше, зарплаты выше в бизнес-среде. И в этом году, когда мы выбирали города, мы в первую очередь рассматривали города, где развиваются индустриальные парки. Потому что тоже самое высокоэффективное расходование федеральных средств. В индустриальных парках на 1 руб. федеральных средств приходится 5–7 руб. частных инвестиций. Когда мы давали Чистополю федеральное финансирование, у них было три инвестора, а сегодня 12. Мы финансировали инфраструктуру этой площадки, но чтобы это делать, нужна среда.

В Татарстане есть агентство по управлению особыми зонами, есть институты привлечения инвесторов, есть управление площадками, и мы рекомендуем всем субъектам использовать этот опыт. В Калуге есть корпорация развития, в Свердловской области. Чтобы использовать федеральные средства, нужна структура, которая быстро работает с губернатором, рассматривает и согласовывает проекты, выгодные региону. Потому что, когда инвестор приходит на площадку, существует процедура выделения земли, прочие административные барьеры. И корпорации развития, управляющие компании в разы быстрее позволяют «обустроить» бизнес — практически в течение месяца позволяют разместить инвестора и создать условия по присоединению его к инфраструктуре: электрическим сетям, воде, газу. И в этом году мы отбирали как раз те площадки, где уже есть такие площадки. Из 15 моногородов, которые получат доступ к господдержке, в восьми такие структуры созданы.

— Во всех регионах, чьи моногорода получили деньги, есть корпорации развития?

— Нет. Но, работая с регионами, мы показываем этот опыт — и Кемеровской области, и Вологды. К тому же есть свои корпорации развития у Внешэкономбанка — около 20 таких структур были созданы при участии ВЭБа и властей субъектов. Но в силу ряда причин они были не востребованы. Мы провели совместный семинар для субъектов с участием французского агентства по иностранным инвестициям и ВЭБа, и в ряде регионов эти органы ВЭБа стали вставать на ноги.

— В этом году 1,5 млрд руб. досталось 15 моногородам. В последний момент Селенгинск был заменен дальневосточным Дальнегорском. Почему?

— В 2010 году федеральные средства моногородам выделялись при условии софинансирования 10% регионом. В этом году ситуация изменилась: 35% — федеральные средства, 65% — регион. В Забайкальском крае два претендовавших на господдержку моногорода — Селенгинск и Гусиноозерск. Власти субъекта приняли решение сосредоточиться на Гусиноозерске, а Селенгинском заняться в будущем, когда будет разрабатываться госпрограмма регионального развития, в которую войдет программа развития моногородов — они к этому моменту подготовят и свою программу развития, и договорятся с инвесторами. Дело в том, что и инвесторы, когда смотрят на то, как строго приходится отчитываться за средства господдержки, понимают, что им нужно время для приведения своих проектов в соответствие.

— В 2010 году средства господдержки были использованы не полностью — в частности, лимит бюджетных кредитов был использован наполовину. Это тоже связано с готовностью инвестпланов?

— Тогда инструмент бюджетного кредита был относительно новым, и не все субъекты РФ были способны выполнить требования Минфина для его получения. Это возвратные средства, это не дотация. Опять же бюджетный кредит принимает на себя субъект РФ, согласовывая его условия в том числе и с представительной властью региона. И ряд субъектов приняли взвешенное решение не занимать — или не могли занять в силу своей бюджетной обеспеченности.

— Года полтора назад Минрегион активно обсуждал идею создания проектных офисов, которые будут помогать регионам приводить свои проекты в соответствие и требованиям правительства, и требованиям банков…

— Да. Мы продолжаем поддерживать эту идею, как и идею банка городского развития. Дело в том, что сегодня РФ финансирует инженерные сети. 95% этих сетей потом передаются в муниципальную собственность, переходят на баланс муниципалитетов. И мы говорим о том, что бизнес-идеи не всегда доработаны до банковских документов. Мы делали анализ: в 335 городах, которые сдали КИПы, более 2,5 тыс. идей. При этом до банковской стадии доведено чуть больше 50. Мы же не может контролировать исполнение бизнес-плана в 2 тыс. километров от Москвы. И когда говоришь региону: покажите соглашение с инвестором, покажите согласие банков. В рабочей группе по модернизации моногородов при правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции все банки с госучастием, их документы позволяют сделать экспертное заключение.

Поэтому мы предлагаем организовать проектные офисы, которые будут отбирать проекты и по наиболее готовой части помогать готовить документы, помогать приводить их в соответствие банковским требованиям. Доработка проекта стоит определенных денег. Проектный офис вкладывает их, доводит документы до банковской стадии, вносит в банки в зависимости от их специализации и доводит до кредитного комитета. И уже с тем инвестором, который бизнес-идею принес, заключает соглашение о том, что инвестор компенсирует офису затраты. По нашим экспертным оценкам, это устраивает всех.

При этом сегодня в Пермском крае есть проект (в рамках поддержки первых 35 моногородов), в который инвестор уже вложился, но не может получить кредит, потому что его проект не доведен до банковской стадии. Человек стал заложником — он ни свои средства не может вынуть из проекта, ни внешние привлечь. Чтобы этого не было, мы и предлагали создать проектный офис. И очень хорошо, что Внешэкономбанк такую структуру создал, но в силу ряда причин он вот-вот начнет работать. В ближайшее время они должны принять решение.

— Что будут проектировать?

— По большинству моногородов основная нехватка — это инфраструктурные объекты. Не хватает или очистных сооружений, или электричества, или нет дороги к площадке, или железнодорожных путей: нужна инфраструктура. Мы рассматриваем проекты как на старых площадках, так и на новых, но даже на старых площадках мощностей сетей не хватает, даже с учетом того, что численность работников становится меньше, а мощности — больше. Банк городского развития позволяет кредитовать муниципальную власть, так как они являются неквалифицированными заемщиками и больше им не к кому обратиться.

— Закрывать моногорода будете?

— В некоторых муниципалитетах мы видим тенденцию сокращения численности населения вдвое за последние 20 лет, в некоторых — и более чем вдвое. Это может быть вызвано тем, что природные ресурсы заканчиваются, а город был построен под эти ресурсы и вблизи ничего нет. Но тогда им нужно определиться со стратегией сворачивания таких поселений, чтобы, если население сокращается, не поддерживать излишнюю инфраструктуру, не «размазывать» средства по малозаселенной территории. Тогда мы говорим: да, к 2020 году ресурсы закончатся и подготовлен график переселения.

Такие планы мы закладываем на 2012 год. Сейчас мы работаем с городами, которые и останутся городами, работаем с экспертами, в частности идет работа по Воркуте и Надыму. Воркута в два раза сократилась, Надым чуть меньше — на 40%. Но там есть четкая перспектива развития, и ее надо прописать так, чтобы людям было комфортно там жить. Из брошенных зданий нужно переселить людей и поднять и качество услуг, и качество жизни. Тенденция все равно будет сохраняться: у нас сегодня оборудование позволяет в 10 и в 20 раз поднять производительность труда. Это мировая тенденция. Но и инвестор приходит не на месяц-два, а на десятилетия, системно, надолго и всерьез, и для него должна быть прописана перспектива.

— Будут ли ограничения на монопрофильные образования в новых документах терпланирования?

— Мы участники глобальной экономики, и инвесторы привязываются к ней, к транспорту, к внешним рынкам. Монопрофильность — это риск, его оценивает инвестор. Если он готов вкладываться в вахтовые города — будут вахтовые города. На месторождениях, на золоте. Но если ресурсы кончились, то инвестор должен закладывать возможность законсервировать объект и уйти.

— Глобальные изменения ситуации будут учитываться? Вступление в ВТО?

— Давайте дождемся. Не знаю. За своими рынками следят сами производители. Страны, которые вступили в ВТО, хуже жить не стали. А чем больше конкуренция, тем лучше работают мозги у бизнеса. Мы в этом нуждаемся.

Интервью взял Олег Сапожков

«Денег моногородам хватило — просто вы их не увидели»