Оригинал материала
Евсей Гурвич: Повышение пенсионного возраста – путь решения проблемы старения
Одним из предвыборных обещаний Владимира Путина был отказ от повышения пенсионного возраста. Эксперты предупреждают, что реформа пенсионной системы необходима, иначе нехватка средств приведет ее к банкротству. Почему правительству стоит повысить пенсионный возраст и как вообще реформировать пенсионную систему мы в поговорили с руководителем Экономической экспертной группы Евсеем Гурвичем. Интервью взял Михаил Захаров.
Говорят, что российскую пенсионную систему ожидает кризис. Вы предложили ряд рецептов (в том числе вызвавших дискуссию) по реформированию пенсионной системы. Чем плоха нынешняя система?
Нужно различать специфические недостатки и слабости российской системы и глобальные угрозы для всех пенсионных систем. Главная общая финансовая проблема ближайших десятилетий - старение населения. Оно началось в наиболее развитых странах, но теперь охватило уже весь мир. Это глобальный тренд и Россия здесь не исключение, мы сейчас находимся на среднемировой траектории. Старение означает, что люди дольше получают пенсию, в результате быстро нарастает численность населения пенсионного возраста. По прогнозам Росстата, в ближайшие 20 лет в полтора раза ухудшится соотношение между населением в рабочем и в пенсионном возрасте. К 2050 году, согласно прогнозам ООН, это соотношение ухудшится почти в 2,5 раза. Если посмотреть на 100-летнюю динамику с 1950 по 2050 год, мы увидим, что число пенсионеров на одного работника растет в пять раз. Ясно, что в таких условиях механизм пенсионной системы не может действовать, без серьезных изменений. Иногда можно услышать, что ухудшение демографических пропорций можно компенсировать ростом производительности труда. Это неверно – люди всегда ориентируются на текущие стандарты уровня жизни, важно поддерживать соотношение между доходами разных групп населения. Поэтому традиционно социальную «приемлемость» уровня пенсий принято измерять их соотношением с зарплатой (коэффициентом замещения).
Какой коэффициент замещения считается приемлемым?
Международная организация труда считает приемлемым уровнем замещения 40 процентов. В благополучных странах, объединенных в ОЭСР, он в среднем выше - примерно 57 процентов. В России даже после увеличения пенсий в 2010 году коэффициент получается около сорока процентов, если считать не только пенсии, но и пособия (ЕДВ). Так что особо снижать в России расходы на пенсии некуда — коэффициент замещения и так невелик. В этом, кстати, один из признаков неэффективности российской пенсионной системы: расходы на пенсии в процентах к ВВП больше, чем в странах ОЭСР, а коэффициент замещения — существенно ниже.
Если не углубляться в детали, а смотреть на крупную картину, то в условиях старения населения возникает принципиальная развилка. Один вариант: для поддержания коэффициента замещения все время повышать ставку пенсионных взносов или трансферты из бюджета. Это означает, что каждое поколение будет платить больше, чем предыдущее и получать в свое время еще больше. Это — принцип пирамиды и рано или поздно она рухнет. Причем скорее рано – по моим оценкам требуется увеличивать ставку пенсионных взносов примерно на 1 процентный пункт в год. Так что ставка социальных взносов к 2030 году должна составить нереальные 50%.
Алексей Улюкаев (Первый зампред Центробанка — «Полит.ру») опубликовал известную статью в «Ведомостях», где он предлагает вообще отказаться от страховых пенсий и ограничиться пенсиями, которые защищают от бедности и добровольными персональными накоплениями. Я на этот сценарий смотрю не как на рекомендацию, а как на предупреждение: к чему мы придем, если ничего не будем менять и продолжим пытаться сохранить статус кво. Рано или поздно груз обязательств станет неподъемным и тогда придется признать банкротство системы.
Второй путь (по которому сейчас идут многие страны)— сдерживать рост обязательств, чтобы они не выходили за пределы финансовых возможностей пенсионной системы.
А это ведет к росту социальной напряженности.
Да. И мы считаем, что это политически невозможно реализовать, поскольку уже сейчас электоральная сила пенсионеров очень велика. Их доля в электорате примерно 37 процентов, но они более активны, так что их доля среди фактически голосующих избирателей больше 40 процентов. А к середине века даже формальная их доля превысит 50 процентов. В силу своей влиятельности пенсионеры не допустят ограничения пенсионных выплат. А это значит, что они будут толкать правительство со второго пути на первый (тем самым невольно приближая коллапс системы).
В своей статье, выходящее в журнале «Вопросы экономики», мы с А.Кудриным показываем, что выход все-таки есть. Дело в том, что первоисточник проблемы — рост продолжительности жизни, но он же создает возможность ее решения. Единственная политика, не ведущая в тупик – по мере увеличения длительности жизни повышать пенсионный возраст так, чтобы сохранялась пропорция между продолжительностью трудовой деятельности и продолжительностью жизни на пенсии. В этом случае сохраняется баланс между числом работников и числом пенсионеров - значит не нужно будет повышать ставки пенсионных взносов и не будет снижаться коэффициент замещения. Так что повышение пенсионного возраста – единственный устойчивый путь решения проблемы старения.
А теперь взглянем на проблему с точки зрения человека. При этом нужно понимать - не некое государство содержит пенсионеров, а их содержит работающее поколение. Каждый человек проходит эти стадии — сначала он работник и на свои взносы и налоги содержит пенсионеров, потом он пенсионер и работающие содержат его. Можно сохранять нынешний пенсионный возраст, но тогда гражданин должен либо больше платить, пока он работает, либо меньше получать, когда выйдет на пенсию. Конечно, работник хочет меньше платить, а пенсионер больше получать – но это невозможно, ведь деньги не возникают ниоткуда. Если рассматривать весь жизненный цикл человека, то оказывается, что лучший для него вариант это все-таки повышать пенсионный возраст в меру увеличения продолжительности жизни. Мы доказываем в своей статье, что такая политика не просто устойчива, но еще и оптимальна для самих граждан.
Возникает проблема: при проведении любой реформы правительство не может объяснить, чего оно хочет и в результате наталкивается на сопротивление. После объявления о поднятии пенсионного возраста сразу же скажут, что «негодяй» Кудрин, Гурвич или Путин, и есть риск, что люди тут же выйдут на улицы. Как можно объяснить необходимость реформы «широким народным массам»?
Это миф, что повышение пенсионного возраста обязательно сопровождается массовыми протестами. В некоторых странах оно проходит вполне безболезненно. Однако есть несколько препятствий для того, чтобы российские граждане восприняли это нормально.
Во-первых, наследие советского мышления. Наши граждане по прежнему воспринимают государство в качестве «Большого Брата», которому сдаются все налоги и который потом решает, что с ними делать. Поэтому и граждане, и бизнес стремятся как можно меньше отдать и как можно больше получить. Причем ни малейшей связи между тем, сколько отдаешь, и тем, сколько получаешь, в сознании наших граждан не существует. Представления о том, как работает пенсионная система, не изменились с «советских» времен: «Мы работаем - государство должно обеспечить нам потом достойную пенсию». Так что необходимо, прежде всего, изменить представление о роли государства. Оно только собирает наши налоги и взносы и их перераспределяет — все! Для того чтобы пенсии были выше, мы должны больше платить. Это для нашего гражданина идея революционная, нужно много работать, чтобы такое представление стало нормой.
Это важно не только с точки зрения пенсионной системы, это фундамент гражданского сознания. Демократия вообще-то родилась из того, что английские бароны захотели проконтролировать, как король использует подати.
И добились принятия Великой хартии вольностей.
Нормальные отношения между гражданином и государством должны строиться по принципу «я плачу свои налоги государству — оно должно меня обслуживать». Проблема в том, что российское государство само много сделало и делает для закрепления патерналистских представлений о нем. Оно, например, полностью приписывает себе улучшение качества жизни, которое действительно было выдающимся в последние годы, но в основном определялось подорожанием нефти.
Если государство приписывает себе все хорошее, значит оно должно нести ответственность и за все плохое. В том числе и за ухудшение демографической ситуации, которое, как и цена на нефть, не зависит ни от власти, ни от отдельного гражданина. Государство в некотором смысле загнало себя в ловушку и ему нужно уже начинать «отыгрывать назад» и объяснять, что оно не всесильно – иначе невозможно будет провести ни одну непопулярную реформу.
Изменение представлений граждан — процесс длительный. Получается, что и пенсионный возраст не удастся повысить без существенных рисков недовольства.
Принять стратегическое решение и объявить нужно как можно быстрее. Но это не значит, что повышать пенсионный возраст нужно немедленно. Везде это происходит постепенно: от нескольких месяцев в год до полугода в год повышается пенсионный возраст.
Когда надо начинать?
Промежуток между объявлением и началом повышения должен быть. По-хорошему это нужно было объявить десять лет назад и начать повышать в этом году. Мы, к сожалению, не собрались с духом. Я бы объявил это «уже завтра». И начал бы повышение не раньше 2016 года, но и не позже 2020 года.
Сегодня много спорят, какая система предпочтительнее: накопительная и распределительная. Это имеет какое-то значение?
На основе международного опыта можно говорить, что оптимальна смешанная система. Кризис показал, что чисто накопительная система слишком неустойчива. Даже Чили — пионер и витрина накопительной системы — сейчас ввела в дополнение к накопительной и распределительную часть. В России было бы несерьезно полностью переходить на накопительную систему, потому что она пока не обеспечивает доходность, хотя бы превосходящую инфляцию. Пока не удастся серьезно повысить доходность, предлагать расширение накопительной системы просто безответственно.
Я не уверен, что мы вообще были готовы к введению накопительной компоненты. У нас слишком слабая финансовая система, слишком низкое доверие населения к накопительной системе. Но даже если бы накопительная система идеально работала, она не решила бы проблемы старения населения.
Для российской пенсионной системы на сегодня необходимо устранить «специфические» слабости, определяющие ее низкую эффективность. А дальше привязать пенсионный возраст к продолжительности жизни, не меняя основную конфигурацию.
А какие основные слабости российской пенсионной системы?
Слабость номер один: неадекватно низкий пенсионный возраст женщин. У мужчин сейчас более-менее он соответствует демографическим характеристикам. У женщин — нет. В среднем в 20 лет начинается трудовая жизнь. Даже если женщина работает всю жизнь — она работает 35 лет. А на пенсии те, кто дожил, находятся в среднем 25 лет. Если представить, что гражданин сам себе копит средства, то понятно, что невозможно за 35 лет накопить на 25 лет нормальной жизни (если не откладывать половину заработка). Такого соотношения между трудовой и пенсионной жизнью нет ни в одной стране. Нормальное их соотношение для российских женщин на сегодня достигается при пенсионном возрасте 59-60 лет.
Если объявить грядущее повышение пенсионного возраста прямо сейчас, то процесс может завершиться примерно в 2025 году. Но к этому времени продолжительность жизни еще вырастет (примерно на 4 года для мужчин и 3 года для женщин). С учетом этого оптимальный пенсионный возраст составит примерно 62 года для женщин и 62-63 для мужчин.
Наш пенсионный возраст устанавливался в 1932 году. Когда создавалась пенсионная система, к 55-60 годам люди уже были нетрудоспособны. За это время изменились продолжительность жизни и продолжительность здоровой жизни (это официально рассчитываемый Всемирной организацией здравоохранения показатель). С точки зрения пенсионной политики важно знать – живут люди дольше за счет того, что успехи медицины позволяют в конце жизни поддерживать больного человека, или же за счет увеличения активной, здоровой жизни. Проведенный нами анализ данных показал, что продолжительность здоровой жизни увеличивается почти на столько, насколько и продолжительность жизни вообще. Таким образом, объективно имеется возможность дольше работать по мере увеличения продолжительности жизни.
Один из основных наших выводов состоит в том, что происходит «инфляция возраста» - сегодняшний 60-летний человек по состоянию здоровья, трудоспособности и активности соответствует 55-летнему 25 лет назад и 65-летнему человеку еще через 25 лет. Необходимо просто «индексировать» пенсионный возраст на эту инфляцию – так же как корректируются на обычную инфляцию размеры пенсий. Если мы откажемся это делать, то через некоторое время не сможем в полной мере индексировать и величину пенсий – одно связано с другим.
Следующая слабость: не совсем правильно то, что у нас работающие пенсионеры получают пенсию без ограничений. Пенсия по сути — не источник дохода вообще, а страховка на случай нетрудоспособности. Если человек работает, то как можно считать его нетрудоспособным (кроме тех, кто признан инвалидом)? Мы не предлагаем «отбирать пенсии», мы предлагаем зачислять пенсию на специальный счет и начинать выплачивать, когда пенсионер перестанет работать.
Сейчас получается парадоксальная ситуация: работающие пенсионеры – сравнительно обеспеченная группа населения: у них уровень доходов почти в полтора раза выше, чем у среднего гражданина. У неработающих пенсионеров наоборот — почти в два раза ниже. Наше предложение сгладит эти различия, чтобы неработающие пенсионеры увеличили размер доходов, а работающие пенсионеры не выделялись среди остальной массы работающих людей.
Каким образом можно стимулировать работника работать после наступления 55-60 лет?
Социологические опросы показывают, что большинство людей предпенсионного возраста настроены на продолжение работы, так что скорее нужно говорить не о стимулировании, а об устранении препятствий. Например, одним из препятствий для женщин является выполнение семейных функций.
Бабушки сидят с внуками?
Естественно. Стало быть, необходимо развивать систему детских учреждений. Нужны и другие поддерживающие меры.
А работодателя как стимулировать принимать на работу немолодых уже людей? Сегодня людям старше определенного возраста, но еще не пенсионного, и так непросто найти работу. Не получится так, что пенсионный возраст мы увеличим, а работать людям будет негде?
Во многих странах пенсионный возраст не повышается из-за опасений избыточной безработицы, но в России такая проблема не стоит. Воистину: не было бы счастья, да несчастье помогло. У нас происходит снижение численности экономически активного населения. Уже с 2015 года этот процесс пойдет очень быстро: численность рабочей силы будет сокращаться на один процент в год. Через несколько лет дефицит рабочей силы станет одним из главных сдерживающих факторов для роста экономики. Так что у квалифицированных пенсионеров не будет проблем с трудоустройством. Более того, повышение пенсионного возраста окажется важнейшим резервом стабилизации ситуации на рынке труда.
Какой смысл имеет отдельное существование Пенсионного фонда в условиях, когда он все равно дефицитен?
Это нужная структура. Он занимается ведением счетов, распределяет деньги и так далее. Правда, я не уверен, что правильным было решение передать ПФР сбор взносов. Мне кажется, и бизнесу было проще все платить «по одному адресу». Однако как система, которая учитывает пенсионеров и управляет выделяемыми на пенсии средствами, Пенсионный фонд необходим.
Другое дело, что стоило бы вообще ликвидировать понятие пенсионного дефицита. Пенсионная система выполняет во всем мире две функции: во-первых, гарантирует некий минимум, страхует пенсионеров от бедности и, во-вторых, сглаживает разницу между уровнем доходов во время трудовой деятельности и после выхода на пенсию. Поэтому во время пенсионной реформы в 2002 году пенсии и были разделены на базовую и страховую части. В 2010 году эти части объединили, что мне кажется неправильным. Стоило бы их опять разделить. В большинстве стран эти две функции финансируются из разных источников. Базовая часть считается элементом социальной политики и финансируется из общих доходов государственного бюджета, страховая часть финансируется за счет взносов. Тогда у каждой из этих компонент будет свой источник финансирования и не должно быть никакого дефицита. Страховые пенсии должны платиться в пределах взносов, базовые — из федерального бюджета, в объеме, соответствующем задачам социальной политики.
Одним из тезисов Вашей статьи является повышение минимального стажа с 5 до 30 лет. Не приведет ли это к тому, что люди, занятые значительную часть жизни в «неформальном секторе» останутся без средств к существованию?
Повышение минимального трудового стажа тоже должно быть постепенным. Мы говорим о нормальном стаже, к которому следует прийти после переходного периода. Главная задача повышения стажа — не отсеять кого-то, а стимулировать труд людей в открытом секторе экономики, а не в теневом. Стаж должен соотноситься с длительностью получения пенсии. В большинстве стране минимальный стаж составляет 25-30 лет, а кое-где и 40 лет.
В общем, дело «за малым» - набраться политической воли и начать проводить в жизнь необходимые реформы – тогда старение населения не приведет к краху пенсионной системы.
