За четыре года стало ясно, за что увольняют губернаторов, но осталось непонятно, за что назначают

18 мая 2008 года новый президент Дмитрий Медведев принял первое кадровое решение в отношении главы региона: губернатором Ставропольского края был назначен Валерий Гаевский. За последующие годы президент Медведев довольно активно чистил губернаторский корпус. Владимир Путин с первых дней после возвращения в Кремль поддержал взятый темп и сменил руководство еще в четырех субъектах федерации. Эта преемственность курса подтверждает, что и все прежние назначения были не столько инициативой молодого президента, сколько согласованной позицией тандема и в целом федерального центра.

Нашли кого сменить

Цель Кремля в 2008 году выглядела просто: омоложение губернаторского корпуса. Президент Татарии Минтимер Шаймиев, президент Башкирии Муртаза Рахимов, свердловский губернатор Эдуард Россель, мэр Москвы Юрий Лужков, президент Чувашии Николай Федоров, глава Калмыкии Кирсан Илюмжинов и другие заняли свои посты в начале 1990-х, когда еще не было закона, предусматривающего выборность и сменяемость губернаторов. А когда в конце 1990-х такой закон появился, для всех действующих губернаторов начался новый отсчет их сроков пребывания в должности (не более двух подряд). Не успели они отсчитать эти сроки, как выборы отменили, в связи с чем их полномочия вновь продлились на пять лет.

Расставался Дмитрий Медведев с ветеранами по-разному. Эдуарда Росселя не стал переназначать, когда у того истекли полномочия. После конфликта с "Единой Россией" покинул свой пост еще один тяжеловес — губернатор Мурманской области Юрий Евдокимов. Минтимер Шаймиев ушел по окончании срока полномочий, предложив преемником Рустама Минниханова. Первый президент Татарии до сих пор сохраняет влияние в республике. Как и господин Рахимов у себя в Башкирии. Он хоть и ушел под давлением федерального центра, однако сумел сохранить определенные ресурсы и до сих пор оппонирует новому главе Башкирии Рустэму Хамитову — человеку из чужой команды. Самой скандальной была отставка Юрия Лужкова с формулировкой "в связи с утратой доверия".

Большинство других замен среди ветеранов, которые провел Дмитрий Медведев, не оставляет сомнений, что делались они еще с одной целью: заменить всех, кто был когда-то избран на прямых выборах, на тех, кто принимает новые правила игры без выборов. Тем не менее губернаторы ельцинской эпохи сохранились по сей день. Евгений Савченко руководит Белгородской областью с 1993 года, Равиль Гениатулин — Читинской областью с 1996 года, Аман Тулеев возглавляет Кемеровскую область с 1997 года.

Однако убирали не только ветеранов ельцинского розлива, но и выдвиженцев путинского призыва.

Неофициальной причиной отставки часто называлось неумение назначенцев наладить контакт с региональной элитой. Для калининградского губернатора Георгия Бооса конфликт с местной элитой закончился тем, что по области прокатилась волна протестов против повышения транспортного налога. У питерского губернатора Валентины Матвиенко, напротив, не было никакого внутриэлитного конфликта. Но ее личный рейтинг популярности среди горожан в 2011 году понизился настолько, что это могло сказаться на результатах "Единой России" на думских выборах в декабре. Поэтому летом того года госпожа Матвиенко, поучаствовав полуинкогнито в муниципальных выборах, стала членом Совета федерации и возглавила его.

Доводилось Дмитрию Медведеву увольнять и собственных назначенцев. Один из первых его кадров — судья Конституционного суда Борис Эбзеев, которого вновь избранный президент назначил в августе 2008 главой Карачаево-Черкесии, не отработав и трех лет, подал в отставку зимой 2011 года. Позже Дмитрию Медведеву пришлось уволить Владимира Бровко (Волгоградская область), Дмитрия Дмитриенко (Мурманская область), а две недели назад — главу Ставропольского края Валерия Гаевского.

Но не нашли кем

Кадры для губернаторского корпуса нового образца собирались повсюду. Среди тех, кого бросили на губернаторскую работу, есть бывшие федеральные чиновники, например Сергей Собянин (Москва), Алексей Гордеев (Воронежская область), Сергей Шойгу (Московская область). На посты глав регионов назначали и представителей оппозиции — Никиту Белых (Кировская область), Алексея Островского (Смоленская область). В губернаторы попадали из президентского кадрового резерва, как, например, глава Ямало-Ненецкого автономного округа Дмитрий Кобылкин. Достаточно много за последние четыре года назначалось выдвиженцев из регионов, в которых менялся губернатор: хоть какая-то связь кандидата с субъектом федерации стала фактором, который идет в плюс. В целом федеральный центр пытался отойти от практики назначения варягов, однако уже в 2012 году она была возобновлена: в Волгоградскую область был назначен астраханец Сергей Боженов, а в Пермский край — свердловчанин Виктор Басаргин.

Если и была система в губернаторских назначениях последних четырех лет, то суть ее сводилась к выдвижению варягов, считает профессор МГУ Ростислав Туровский. Варяги должны были обновить региональную элиту, но обновлялись на самом деле чиновники. Элита старой губернаторской команды уходила в бизнес-структуры. А новая команда был слабее старой. Потому что выяснилось, что "подготовка нового поколения региональных политиков никем не велась и о преемственности власти никто не заботился". Новый губернатор "в чужом регионе сразу же начинал выстраивать свою собственную вертикаль, оказывать давление на местное самоуправление, вводить назначаемых сити-менеджеров вместо избираемых мэров". А "поскольку его собственные ресурсы ограничены, то и значительная часть элиты находится в скрытой оппозиции", утверждает эксперт.

То есть федеральный центр все эти годы, по мнению господина Туровского, воспринимал назначение губернаторов как сугубо "административную задачу", а регионы — как "отделы администрации", куда достаточно назначить "надежного, лично знакомого человека — и отдел будет работать".

Но "система назначений полностью лишает регионы конкурентной среды, в силу чего там уже начинает действовать негативная селекция", считает вице-президент Центра политических технологий Георгий Чижов. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе прежнего популярного губернатора Александра Филиппенко федеральный центр заменил в 2010 году на бывшего депутата Госдумы Наталью Комарову ("Единая Россия"). Отношения нового губернатора с прежней элитой складываются напряженные. В том числе из-за этого нефтедобывающий Ханты-Мансийский округ, один из 11 регионов-доноров, за это время по "комплексному интегральному показателю эффективности передвинулся с 5-го на 19-е место по стране".

Всегда с вертикалью

Эксперты пока не решаются прогнозировать, как изменятся региональная политика федерального центра и положение самих регионов в связи с возрождением прямых выборов губернаторов. С одной стороны, согласившись на выборы, федеральный центр фактически признал неэффективной процедуру назначения. Но с другой — неэффективными, судя по географии идущей ротации, признаются губернаторы, которые не обеспечили высокий результат "Единой России" на думских выборах и Владимиру Путину — на президентских.

Поэтому выборы решено сделать не совсем прямыми. Для кандидатов в губернаторы предусмотрены фильтры — президентский в виде предварительных консультаций и муниципальный в виде сбора подписей муниципальных депутатов.

И все равно, желая подстраховаться, Кремль пытается до 1 июня текущего года — момента вступления в силу закона о выборах губернаторов — заменить глав регионов, сроки полномочий которых истекают в нынешнем или даже следующем году. Увольняют тех, чьи способности победить на выборах выглядят с точки зрения федерального центра сомнительными. При этом отставка с поста губернатора вовсе не означает завершения политической карьеры — возможно, это признание того, что конкретному чиновнику не стоит идти на выборы. Так, например, Александр Мишарин, оставив пост губернатора Свердловской области, может рассчитывать на пост в федеральных структурах власти. Не исключена такая возможность и для бывшего главы Пермского края Олега Чиркунова.

Кремль надеется выиграть время, чтобы найти способы сохранить вертикаль и при прямых выборах глав регионов. Однако чтобы это получилось, недостаточно только максимально осложнить выдвижение кандидатов от оппозиции. Надо еще и найти источник губернаторских кадров — людей, которые могут не только контролировать обстановку в регионе и исправно отчитываться федеральному центру, но и стать политическими лидерами. Без прямых и по возможности свободных выборов такое обычно не получается.

Виктор Хамраев, Александр Трифонов

Между выборами и вертикалью