Партийная реформа Дмитрия Медведева

Выступая 22 декабря 2011 г. с ежегодным президентским посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации, Дмитрий Медведев предложил осуществить серию политических реформ. Одним из предложенных преобразований, помимо восстановления прямых губернаторских выборов и реформы избирательной системы, стало значительное облегчение условий регистрации партий и их участия в выборах. Широко распространено мнение, что весь пакет реформ стал ответом российских властей на требования протестного движения, развернувшегося после оглашения результатов парламентских выборов 4 декабря. И действительно, требование о регистрации оппозиционных партий было сформулировано уже на первом массовом митинге, состоявшемся на Болотной площади 10 декабря 2011 г. Сейчас можно констатировать, что это требование оказалось единственным, выполненным властями в довольно полном объеме. Цель настоящей статьи состоит в том, чтобы оценить как мотивы реформы, так и ее возможные последствия.

Российские власти отрицают связь между политическими реформами и требованиями протестного движения. Видимо, такая позиция не является вполне искренней и вытекает из характерного для Владимира Путина стремления показать, что он ничего не предпринимает под давлением других политически игроков, особенно оппозиционных.

Некоторые из исходных предложений Медведева довольно значительно модифицировались в ходе разработки законопроектов: предложение о реформе избирательной системы изменилось до неузнаваемости, а закон о губернаторских выборах был принят в совершенно выхолощенном виде. Но к партийной реформе это не относится.

Ключевое положение этой реформы, состоящее в сокращении требования о численности членов партии с 50 000 до 500 членов, вошло в новую редакцию федерального закона «О политических партиях». Принято и сформулированное Медведевым предложение о том, чтобы зарегистрированные партии могли принимать участие в выборах без сбора подписей. Следует отметить, что в ходе обсуждения законопроектов представители парламентских партий – как «Единой России», так и оппозиции – выступали за то, чтобы увеличить минимальную численность партий. Однако Кремль проявил достаточную твердость и провел реформу в первоначально заявленном виде.

Это свидетельствует о серьезной заинтересованности властей в том, чтобы именно так она и была реализована.

Чтобы оценить мотивы Кремля, необходимо вкратце рассмотреть предысторию вопроса. В 90-х гг. в российских выборах имели право принимать участие все общественные объединения, выразившие стремление к этому в своих уставах. И хотя первые попытки ограничить эту возможность предпринимались уже в конце десятилетия, успехом они не увенчались. Электоральная арена страны была переполнена многочисленными, нежизнеспособными «партийными проектами». И хотя крайняя фрагментация и неустойчивость российской партийной системы была обусловлена многими обстоятельствами, было широко распространено мнение о том, что в число этих обстоятельств входила крайняя легкость создания партий. Не удивительно, что закон 2001 г. «О политических партиях» был принят при поддержке всех представленных в Думе партий и получил положительную оценку многих аналитиков.

Закон 2001 г. создал правовое понятие о политической партии как об организации, отличающейся от других видов некоммерческих объединений. В законе было сформулировано положение о том, что достаточная для регистрации численность членов партии не должна быть меньше 10 000 человек, а региональные организации партии, также соответствующие определенных требованиям по численности, должны существовать не менее чем в половине субъектов Российской Федерации. Кроме того, закон содержал весьма детально прописанную процедуру регистрации политических партий, а также некоторые требования к их организационным основам и программным позициям (в частности, запрещалось создание партий по этническому, классовому, профессиональному и религиозному признаку, а также партий, которые можно было бы квалифицировать как экстремистские).

В соответствии с этим законом в стране были созданы более 40 партий. Отказы в регистрации были уже тогда, однако в целом, правоприменительная практика не носила ограничительного характера. Ситуация резко изменилась в 2005 г., когда была принята новая редакция закона. В соответствии с ней, минимальная численность партий была повышена до 50 000 человек. Надо сказать, что и предыдущий барьер, 10 000 членов, был бы запретительно высоким для большинства партий, если бы регистрирующие органы осуществляли контроль за численностью партий. Однако до 2005 г. такого контроля не было. Принятие новой редакции закона было сопряжено с кардинальным поворотом в правоприменительной практике: до конца 2006 г. регистрирующий орган должен был провести тщательную проверку численности партий на предмет ее соответствия требованиям закона. Количество партий стало стремительно сокращаться. Уже к январю 2006 г. оно снизилось до 35; после завершения проверки это число сократилось почти вдвое; а к 2009 г. существовали лишь 7. В их число входила и новая партия, «Правое дело», но она была создана на основе трех партий, существовавших ранее. В целом, практика показала, что создание партий в России было тогда невыполнимой миссией.

Так сформировалась партийная система, существовавшая в России в 2007-2011 гг. Ядром этой системы была «партия власти», «Единая Россия», служившая электоральным и законодательным инструментом исполнительной власти. Как правило, эта партия получала на выборах 55-65% голосов и выигрывала 65-75% мест в региональных законодательных собраниях. Остальные места распределялись между оппозиционными партиями – Коммунистической партией Российской Федерации (КПРФ), Либерально-демократической партией России (ЛДПР) и «Справедливой Россией». Остальные три партии – «Яблоко», «Патриоты России» и «Правое дело» – участвовали в выборах эпизодически и мест, как правило, не выигрывали. Главная причина слабости оппозиционных партий состояла в том, что их электоральные базы носили узкий характер и не были способны к расширению.

Как архаичная коммунистическая риторика КПРФ, так и эксцентричный персональный стиль лидера ЛДПР, Владимира Жириновского, были способны к поддержанию электоральных ядер этих партий, но большинство избирателей они не привлекали. К тому же, оппозиционность обеих этих партий была сомнительной, и в еще большей степени это касалось «Справедливой России», лидер которой, Сергей Миронов, отличался большой лояльностью Путину. Следует отметить, что

институциональные рамки, в которых существовали оппозиционные партии, сами по себе подрывали их способность к эффективной электоральной политике.

В условиях, когда каждая из этих партий могла быть отстранена от участия в выборах, а в дальнейшем и ликвидирована, их лидеры должны были проявлять большую осторожность. Это делало избирательные кампании оппозиции робкими, бессодержательными и далекими от реальных интересов избирателей.

Первые признаки того, что эта партийная система переставала справляться со своими задачами, начали проявляться на региональных выборах с весны 2010 г. Доля голосов, поданных за «Единую Россию», стала постепенно сокращаться, хотя и редко опускалась ниже 50%. В целом, власти проигнорировали эти тревожные сигналы. Единственная попытка реагирования имела место летом 2011 г., когда миллиардер Михаил Прохоров получил санкцию на то, чтобы возглавить партию «Правое дело». Предполагалось, что под руководством Прохорова этой партии удастся преодолеть отчуждение от официальной партийной политики состоятельного городского населения, не создавая при этом серьезной угрозы для «Единой России». Однако некоторая независимость, проявленная Прохоровым при формировании партийного списка, привела к тому, что он был отстранен от руководства.

В результате избирательная кампания 2011 г. прошла по образцу региональных кампаний: при отсутствии межпартийной полемики, способной сколько-нибудь заинтересовать критически настроенного избирателя, и с резким преобладанием позитивной информации о деятельности «Единой России» и ее лидеров, призванной не столько склонить избирателей к голосованию за «Единую Россию», сколько убедить в неизбежности ее победы. Видимо, предполагалось, что многие избиратели, потенциально способные проголосовать за оппозицию, предпочтут остаться дома, а другие, убедившись в отсутствии альтернативы, проголосуют за «Единую Россию». Однако этот сценарий не реализовался.

Важную роль в его провале сыграла кампания, проведенная в Интернете общественным деятелем Алексеем Навальным, который сначала распространил лозунг «Единая Россия – партия жуликов и воров», а затем, на этой основе, обратился к избирателям с призывом голосовать за любую партию, кроме «Единой России». Этот призыв оказался услышан за пределами Интернета и, судя по всему, существенно повлиял на поведение избирателей. В результате «Единая Россия» получила, по официальным данным, 49,5% голосов. Более того, многочисленные фальсификации на выборах послужили стимулом к началу массового протестного движения, вызвавшего у властей некоторое смятение.

Основной урок декабрьских выборов для властей состоял в том, что они не могут более полагаться на способность «Единой России» получать простое большинство голосов избирателей. Этого не могут обеспечить даже фальсификации на выборах, которые, к тому же, не остаются незамеченными и вызывают колоссальное раздражение у некоторой части граждан. Однако

большинство в законодательных собраниях, включая Думу, можно сохранить за счет изменения правил игры на выборах, и прежде всего – избирательной системы.

Возможное решение состояло в том, чтобы восстановить смешанную избирательную систему, существовавшую в России до 2007 г. Уже в 2010-2011 гг. большинство «Единой России» в законодательных собраниях некоторых регионов удавалось сохранить за счет депутатов-одномандатников. Однако такое решение, на возможность которого Медведев намекал еще до декабрьских выборов, создавало риск для дисциплинированности фракций «Единой России». Действительно, одномандатники – даже если они выдвигаются «Единой Россией» - получают при избрании собственную электоральную базу, а значит – и некоторую автономию от партии, которая может послужить основой для независимого поведения в собрании. Тем самым, даже сохранив большинство, «Единая Россия» утратила бы надежность в качестве законодательной опоры исполнительной власти.

В послании Медведева была предложена модель, которая оставляла партии полновластными хозяевами электоральной арены – так называемая биномиальная система, изобретенная в Чили при Аугусто Пиночете. По моим расчетам, такая избирательная система позволила бы «Единой России» сохранить значительное большинство в Думе даже при очень ограниченной поддержке избирателей. Но при этом результаты распределения мест настолько сильно отличались бы от распределения голосов, что это само по себе вело бы к росту политической напряженности. Поэтому в итоговый законопроект об избирательной реформе, который уже прошел первое чтение в Думе, была заложена прежняя избирательная система – пропорциональная, с закрытыми партийными списками в общенациональном округе с пятипроцентным заградительным барьером. Вопреки обещанию реформы, власти смогли внести в эту систему лишь небольшие, косметические изменения.

Разумеется, избирательная система еще может измениться в процессе дальнейшей работы над законопроектом, и ничто не помешает вновь пересмотреть ее ближе к выборам, которые должны состояться в 2016 г. Однако этот институциональный выбор важен для понимания логики властей при проведении партийной реформы. При такой избирательной системе «Единая Россия» может получить простое большинство мест при поддержке относительного большинства избирателей (скажем, 35%), если другие партии, преодолевающие барьер, все вместе получают еще меньше голосов – скажем, 34%, а остальные голоса теряются, будучи поданными за партии, каждая из которых получила менее 5% голосов. Понятно, что таких голосов должно быть много (в данном примере, 31%), а значит, слабые партии должны быть представлены на электоральной арене в значительном количестве. Чинить препятствия к их созданию не следует.

При этом в число новых партий вовсе не обязательно войдут действительно оппозиционные организации, возглавляемые популярными лидерами. Снизив минимальную численность партий до 500 человек, закон «О политических партиях» и в новой редакции сохранил многочисленные возможности для отстранения от избирательного процесса тех из них, которые представляют потенциальную опасность для властей. Формально, эти возможности носят технический характер. Регистрирующий орган может констатировать, что учредительный съезд партии прошел с отступлениями от процедуры, что региональные отделения носят фиктивный характер, или что программные и уставные документы не соответствуют требованиям закона. А поскольку российская правоприменительная практика неоднократно показывала, что нарушения такого рода при желании можно найти у любой партии, то понятно, что

новый закон открывает возможности для регистрации, преимущественно, тех структур, к которым власти относятся благосклонно.

В 90-х гг. и в начале прошлого десятилетия регистрация партий была одной из процветающих отраслей российского политического консалтинга. Значительную долю регистрировавшихся при этом партий составляли так называемые спойлеры, то есть партии, участвовавшие в выборах не ради победы, а для того, чтобы отнять небольшие доли голосов у других партий. Ныне эта индустрия возрождается. По состоянию на 18 мая 2012 г., в России были созданы 167 организационных комитетов различных партий (на 20 июня 2012 г. – 176 – «Полит.ру»). О коммерческой природе многих таких проектов лучше всего свидетельствует тот факт, что 7 из них возглавляет один и тот же человек, некто Олег Балакирев.

Понятно, однако, что в число новых партийных проектов входят не только спойлеры. Восстановлена регистрация Республиканской партии России Владимира Рыжкова, на основе которой может начать легальную деятельность одна из основных партий «несистемной оппозиции», Партия народной свободы (ПАРНАС). Один из лидеров ПАРНАС, Владимир Милов, после выхода из нее учредил собственную партию, «Демократический выбор». Умеренные националисты намерены создать «Национально-демократическую партию», а ряд левых политиков – «Российский объединенный трудовой фронт». Очевидно, будут предприниматься и другие серьезные попытки партийного строительства. Основная опасность на этом пути состоит в том, что многие политики могут добросовестно заблуждаться по поводу способности своих партий на парламентское представительство, а тем самым – невольно подыгрывать властям, которые сделали ставку на рост фрагментации партийной системы.

Восстановление свободы политических объединений, даже в имеющейся частичной и непоследовательной форме – это значительное достижение в борьбе за демократию в России. Но нужно понимать, что сама по себе эта реформа мотивирована стремлением властей создать для российского авторитаризма более эффективную оболочку, а вовсе не демонтировать его. Кроме того, важную роль в мотивации властей играет стремление кооптировать перспективных оппозиционных политиков, особенно младшего поколения, в систему авторитарных институтов, и тем самым отвлечь их от протестного движения. При этом сохраняются обширные возможности для изоляции и маргинализации тех политиков, которые не готовы к компромиссам по принципиальным вопросам. Таким образом, партийная реформа Медведева, открывая новые возможности для оппозиции, в то же время чревата новыми и серьезными вызовами для нее.

Автор - доктор политических наук, профессор сравнительной политологии Европейского университета в Санкт-Петербурге. Первоначально опубликовано на английском языке в издании Russian Analytical Digest, #115, 20 June 2012