Как экономисты могут помочь действующему президенту

Автор был координатором группы Открытого правительства по макроэкономике, обсуждавшей, в частности, возможность создания ЭС

Вчера Владимир Путин подписал указ о создании Экономического совета при президенте. Несмотря на почти всеобщий скепсис («ширма», «очередная распилочная», «все те же экономисты», «что можно посоветовать этому президенту»), я совершенно уверен, что это очень хорошо. Пусть даже форма, в которой создан Экономический совет (ЭС), далека от оптимальной.

Если есть идея, в необходимости реализации которой вы уверены, то ситуация, когда она реализована в «неправильном контексте», лучше, чем когда она не реализована совсем. Например, если вы голодны, поужинать — хорошая мысль, даже если вам не доставили икру белуги, а если вы живете в съемной квартире — это не повод в меру сил ее не благоустроить.

Если идея хороша «сама по себе», то она хороша в любом контексте. Есть вещи, которые нужно делать, не дожидаясь, «когда же придет настоящий день» (Н. Добролюбов). Посещающие московскую интеллигенцию мысли о том, можно или нет сотрудничать с правящим режимом и имеет ли это отношение к коллаборационизму, тут совершенно ни при чем. Если не вставать в глупую юношескую позу, есть вещи, которые нужно делать всегда (как умываться), и есть вещи, которые нельзя делать никогда. Вне зависимости от того, нравятся ли они режиму.

Создать Экономический совет предложила одна из рабочих групп Открытого правительства (ОП). Руководили ею Эльвира Набиуллина и Алексей Улюкаев, а я помогал координировать работу группы. Новая структура будет функционировать подобно тому, как работают американский Council of Economic Advisers или немецкий «Совет мудрецов».

Главная функция всех этих советов — предостерегать правительство страны от неверных решений и предлагать оптимальные варианты экономической политики. Например, ЭС в начале 2000-х годов мог бы подсказать правильный дизайн накопительной пенсионной системы и предостеречь от повышения соцналога в канун глобального экономического кризиса. Да и вообще предупредить об этом кризисе в конце весны 2008 года. Ведь «внезапность», с которой он обрушился на Россию осенью 2008, стоила международным резервам Центробанка как минимум $200 млрд: антикризисные меры могли быть продуманы гораздо удачнее.

ЭС не панацея. В основном он помогает улучшить макроэкономическую политику. Плюс провести структурные реформы, для подготовки дизайна которых нужны экономисты (пенсионную, налоговую, бюджетную и т. д). Вылечить медицину, реформировать образование, науку, армию, правоохранительные органы и суды, городскую, экологическую и культурную политику, обеспечить честную конкурентную политику — сделать все эти необходимые вещи ЭС не в состоянии. Для этого нужны другие люди и структуры, пусть и с участием экономистов. Но и здесь ЭС может быть полезен — как структура, задающая некие ориентиры, рамки («вот почему школа в ее нынешнем состоянии непригодна для завтрашней экономики, вот что хотелось бы видеть»)…

Но чтобы выполнить эти функции — предупреждать власть от неправильных шагов и подсказывать ей правильные — ЭС должен быть независимым. Гарантия этой независимости — в первую очередь репутация его лидера. Американский CEA, например, в разные годы возглавляли Алан Гринспен, Мартин Фельдштейн, Майкл Боскин, Лаура Тайсон, Джозеф Стиглиц, Глен Хаббард, Грегори Мэнкью, Бен Бернанке. Во главе NEC были Роберт Рубин и Лоуренс Саммерс. А наш ЭС возглавил Владимир Путин. Как он может советовать сам себе?

ЭС должен быть рабочим, а не парадным органом. Поэтому в него не стоило собирать добрую половину лучших экономистов страны. Достаточно было нанять одного на несколько лет, поручив ему нанять на условиях полной занятости человек 20-30. Так работает CEA. Ведь служба стране несовместима ни с преподавательской, ни с какой либо иной деятельностью. Это как призыв в армию, только очень почетный. Платит государство меньше, чем университеты, независимые институты и тем более корпорации, но отказаться нельзя: вечная слава, помощь стране, да и потом оклад повысят. А также книжки, выступления, гонорары…

Поэтому никаких чиновников, представителей окологосударственных структур или деловых ассоциаций в ЭС тоже быть не должно. Только экономисты, профессиональные исследователи, а не чиновники или лоббисты. Увы, в нашем ЭС таких меньше половины. Большинство же составляют люди (весьма достойные, и некоторые из них очень хорошие экономисты), работающие в исполнительной власти, близких государству структурах или деловых ассоциациях.

Независимость советов ЭС сразу же оказывается под вопросом. Как может ЭС, возглавляемый президентом, представителями его администрации и правительства, предупреждать президента же, что его правительство и администрация идут куда-то не туда? Загадка. Требуется искусство Мюнхгаузена (не вранье, а вытаскивание себя за волосы из болота, да еще и с конем).

У прекрасного гарвардского экономиста Дэни Родрика есть теория second best institutes — первосортных, в противовес высшему сорту, институтов. Если страна в силу каких-либо ограничений не может выбрать оптимальный сценарий, это не повод опускать руки и не делать вообще ничего. Есть еще второй (не такой хороший), третий (еще похуже) варианты…

Опять же, не обязательно отказываться от ужина в ресторане, если вашего любимого блюда в нем сегодня не подают. Наш случай как раз из таких. Да и странно было бы получить независимый ЭС в стране без независимого парламента. Но и такой совет — очень полезная вещь. Хотя бы тем, что эксперты, до сих пор советовавшие президенту и правительству на неформальной основе, теперь «институционализированы».

Несмотря на свое институциональное несовершенство, ЭС, мне кажется, может принести пользу, если добровольно возьмет на себя одну обязанность в дополнение к возложенным на него президентом. Это обязанность не молчать, если в экономической политике происходит что-то важное и, с его точки зрения, неправильное. Было бы хорошо, если бы в этих случаях ЭС был обязан публиковать доклады о том, в чем проблема и как ее можно исправить.

В нынешнем положении об ЭС обязанности знакомить общественность с ситуацией нет. Возможно, ЭС будет лишь информировать президента. Отсутствие обязанности говорить, когда нельзя молчать, может оказаться для ЭС большой проблемой. Это не «второй лучший», а «пятый» или «шестой» путь. С другой стороны, задачу «привлекать общественные организации и СМИ» к обсуждению проблем и перспектив развития можно трактовать и как обязанность публиковать доклады.

Вторая проблема — единство мнений внутри ЭС. В американском и немецком варианте глава исполнительной власти выбирает лишь главу Совета (чиновников в нем нет). Остальных экспертов (20-30) этот экономист, наделенный доверием государственного лидера, подбирает сам. И Совет занимается не идеологическими спорами (хорош ли протекционизм, чем должно государство заниматься в экономике), а более инструментальными, прагматическими вещами. Он думает, как снизить безработицу, подтолкнуть развитие малого бизнеса, снять налоговые и административные барьеры для инвестиций в инфраструктуру.

Третья проблема — чересчур большой список задач. Тут и регионалистика, и социальная политика, и предпринимательство… Есть риск потонуть в масштабных темах и ни в одной из них не создать «сценария успеха».

Наконец, есть много проблем, лежащих за рамками ЭС. Например, можно написать прекрасный план развития волонтерского движения как важной части гражданского сектора. А потом придет Общественная палата и скажет, что волонтеры должны работать сугубо на основе договора с юрлицами, где должны быть описаны права и обязанности волонтера. А Госдума все это быстренько примет.

Над такими рисками ЭС не властен. Но если он сможет хотя бы немного «улучшить нравы», прежде всего в руководстве страны — честь ему и хвала. «Должны еще произойти великие перемены; но не должно торопить времени, и без того уже довольно деятельного. Лучшие и прочнейшие изменения суть те, которые происходят от одного улучшения нравов, без насильственных потрясений политических, страшных для человечества».

Экономический совет Путина: апология коллаборационизма