Для полноценной реформы правоохранительной системы нужен общественный контроль, открытая статистика и конкуренция силовых ведомств

Текст написан для монографии Центра экономических и правовых исследований (ЦПЭИ)

Одним из препятствий для экономического развития в России стало систематическое давление на бизнес со стороны правоохранительных структур с целью получения контроля над активами. О такого рода давлении заявляют не только предприниматели и журналисты, но также эксперты и политики. По состоянию на 2012 год в России насчитывалось свыше 120 000 предпринимателей, осужденных за экономические преступления (включая условные сроки). Одним из следствий растущего «силового давления» на бизнес стал массированный отток капитала из России, который достиг $84 млрд в 2011 году и сохраняется на примерно таком же уровне.

Осознание представителями власти значимости проблемы привело к политическим заявлениям о гуманизации уголовного законодательства, поправкам в Уголовный кодекс и частичным изменениям правоприменительной практики. Однако насколько эти меры дадут эффект в несовершенной институциональной среде, характерной для России? И какие иные практические действия, учитывающие российскую специфику, могут быть предприняты для снижения давления на бизнес со стороны правоохранительных структур?

Эксперты ЦПЭИ неоднократно отмечали тенденцию к усилению репрессивности законодательства об экономических преступлениях. Однако эта тенденция стала проявляться уже в конце 1990-х годов, и, по нашему мнению, она связана с реальными и массовыми правонарушениями в сфере экономики, которые наблюдались в течение 1990-х.

Стоит отметить, что в восприятии самих предпринимателей в начале и середине 1990-х годов основная угроза силового давления исходила от криминальных структур. При этом на фоне общей слабости правоохранительной системы практика правоприменения была относительно либеральной — просто в силу того, что старое законодательство не предусматривало какого-либо регулирования для многих новых видов экономической активности, появившихся после 1991 года, а текущая политика правоприменения во многом ориентировалась на логику первоначальных реформ Б. Ельцина (в духе Указа «О свободе торговли»).

Однако именно этот период был отмечен массовыми правонарушениями в сфере экономики. Речь шла не только о нарушениях прав инвесторов и акционеров, о чем писалось во многих работах. Очень серьезно нарушались экономические права и интересы широких слоев граждан — через махинации в рамках финансовых пирамид, мошенничества при покупке квартир, вывод активов и неплатежи по зарплате работникам приватизированных предприятий. Инициаторы подобных «схем» и махинаций пользовались несовершенством законодательства и системы правоприменения. Их деятельность в полной мере можно отнести к непродуктивному и «деструктивному» предпринимательству в терминах У. Баумоля. Очевидно, что они представляли отнюдь не всех предпринимателей, но в результате именно их активности в обществе возникало ощущение нарастающей социальной несправедливости и укреплялось негативное восприятие бизнеса. А это в свою очередь создавало моральные основания для усиления репрессивности законодательства в отношении предпринимателей.

Новые схемы передела собственности.

Необходимо сознавать, что «силовое давление» на бизнес инициируется отнюдь не только правоохранителями или криминальными элементами. Очень часто его использовали (и используют) сами предприниматели для устранения конкурентов, а также просто для захвата привлекательных активов в рамках корпоративного рейдерства.

Однако схемы такого рода передела собственности менялись во времени. Долгое время они строились на манипулировании нормами закона об акционерных обществах, принятого в 1995 году, и закона о банкротстве 1998 года, резко расширившего права кредиторов и дававшего возможность ввести на предприятии конкурсное управление при наличии минимальной просроченной задолженности. Подобная практика, угрожавшая реально развивавшемуся бизнесу, встретила коллективное противодействие, и в 2001-2002 годах в оба закона был внесен пакет существенных поправок, которые заметно ограничили возможности для захвата активов и передела собственности.

Однако на корпоративном рынке к этому времени уже сложились команды профессиональных рейдеров, которые стали искать новые инструменты «силового» давления на интересующие их предприятия и переключились на использование статей Уголовного кодекса в этих целях. Этот тезис, естественно, ни в коей мере не отрицает того факта, что все эти схемы, используемые рейдерами, были бы невозможны без участия недобросовестных полицейских, следователей, прокуроров, нотариусов и судей.

Тенденция к централизации

В рамках общего восстановления «вертикали власти» в начале 2000-х годов наблюдалась тенденция к укреплению системы правоприменения. Однако этот процесс происходил при сохранении закрытости правоохранительных органов от общественного контроля. В этих условиях в рамках МВД, ФСБ, прокуратуры произошло восстановление и укрепление специфической ведомственной системы оценки результатов деятельности, известной сегодня как «палочная система».

Применительно к МВД логика этой «палочной системы» строится на том, что центральный аппарат министерства оценивает результаты деятельности всех нижестоящих подразделений МВД по числу заведенных и расследованных дел по соответствующим статьям Уголовного кодекса. Для разных подразделений «профильными» будут различные статьи. Но на уровне областных УВД это будет очень широкий набор показателей (по каждому из которых требуется весьма подробная отчетность). В контексте «палочной системы» сокращение любого из этих показателей рассматривается как свидетельство плохой работы соответствующего подразделения. Очевидно, что независимо от наличия реальной вины такая логика однозначно поддерживает обвинительный уклон в отношении всех граждан, которые попали в поле зрения органов МВД и которые не могут защититься с помощью связей в самих правоохранительных органах.

Как показывает анализ данных статистики МВД об экономических преступлениях в 2000-е годы, прерывание этой «поступательной динамики» в регионах наступает лишь в связи со сменой начальников областных УВД. Оно объясняется тем, что новый начальник формально не несет ответственности за показатели своего предшественника и поэтому в своих первых отчетах до известной степени может не учитывать «отчетную базу» прошлого периода.

«Дело ЮКОСа» как политический прецедент

Сочетание рассмотренных выше тенденций стало объективным фоном для возросшего давления силовых структур на бизнес. Однако политическим импульсом, широко открывшим двери для такого давления, безусловно, стало «дело ЮКОСа».

Мы не будем останавливаться на обсуждении причин и общих последствий «дела ЮКОСа»: этой теме уже было посвящено множество статей и книг. По нашему мнению, весьма грубое «избирательное применение» законодательства против Ходорковского и его партнеров по крайней мере отчасти стало реакцией власти на действия компании ЮКОС в политической сфере. Однако в таком «силовом решении» в действительности проявилась не сила, а слабость власти, которая, оказавшись не в состоянии убедить бизнес в своей правоте, пошла на внеправовое по своей сути подавление политических оппонентов.

В конфликте с владельцами ЮКОСа власть эффективно смогла использовать нараставшее в обществе ощущение социальной несправедливости. Однако вряд ли это можно считать успехом власти. Скорее, откровенное игнорирование бизнесом реальной проблемы общественного признания новой структуры прав собственности вылилось в то, что при всей нелюбви и традиционном недоверии к власти общество продемонстрировало еще меньшую степень доверия по отношению к российским «олигархам». В итоге дело разрушило те механизмы диалога, которые начали складываться между властью и бизнесом в течение предшествовавших трех лет.

Применительно к анализу поведения правоохранительных органов мы можем полагать, что «дело ЮКОСа» послужило сигналом об изменении политики правоприменения по отношению к бизнесу. В частности, с 2004 года начинается уверенный рост числа выявленных преступлений — в отличие от снижения этого показателя в 2000–2003 годах. При этом мы не считаем, что представители политического руководства страны давали какие-либо прямые указания на этот счет. Скорее люди, сидевшие на средних и нижних этажах «вертикали власти», посчитали, что им «тоже так можно», причем не из каких-либо высших соображений «национальной безопасности», а просто для реализации собственных частных интересов.

Часть экспертов полагает, что подобная модель отражает сложившуюся в рамках правоохранительных органов «систему кормления» — когда при назначении на должность соответствующий начальник получал право на неформальный «сбор доходов» с подведомственной ему территории. Однако, на наш взгляд, подобное представление отражает лишь часть реальной картины.

Принятие решений в такой большой системе, как МВД, объективно не может не опираться на официальные потоки внутриведомственной информации. Но регулярное искажение этой информации в рамках сверхцентрализованной и закрытой для внешнего контроля системы приводило к утрате управляемости. И при внешней видимости всесилия высших начальников «вертикаль власти», выстроенная в России в 2000-е годы, на практике не работает.

Верхние этажи этой вертикали, опирающиеся в своих решениях применительно к силовым структурам на искаженную «палочную отчетность», реально не контролируют действия нижних и средних этажей. Соответственно, на наш взгляд, центральный вопрос заключается в том, как можно добиться восстановления управляемости правоохранительной системы и как подчинить ее общественным интересам?

К выработке рецептов и способов лечения

Проблемы реформирования правоохранительной системы обсуждаются уже несколько лет. При этом изначально для дискуссий на эту тему был характерен акцент на изменение законодательства. Очевидно, что законы и дальше должны меняться. Однако необходимо сознавать, что законы применяют конкретные сотрудники правоохранительных органов. И если они недобросовестны, то они всегда смогут найти новые «дырки». А если в системе неверно выстроены механизмы оценки результатов деятельности и мотивации, то даже добросовестные сотрудники вместо борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан будут вынуждены заниматься фальсификацией дел для целей «палочной» отчетности.

При всех негативных тенденциях последних лет правоохранительная система остается неоднородной. Наряду с «оборотнями в погонах» в ней продолжают работать добросовестные сотрудники, старающиеся исполнять свой долг. При этом система не может быть реформирована одной лишь «политической волей верхов» — без учета интересов и проблем, с которыми сталкиваются ее сотрудники в их повседневной деятельности, и без опоры на добросовестных полицейских, следователей, прокуроров и судей.

В этой связи первый шаг — это очищение от недобросовестных сотрудников, которое должно осуществляться через стандартные процедуры контроля за расходами и имуществом, а также за конфликтами интересов. Это должно быть сделано не только в МВД, но также в прокуратуре, Следственном комитете, ФСБ и в судах. Для всех сотрудников всех этих ведомств эти процедуры не могут быть запущены одновременно: для этого просто не хватит ресурсов. Поэтому процесс контроля за расходами и конфликтами интересов должен выстраиваться с верхних уровней в системе.

Следует отметить, что при аттестации высшего командного состава МВД комиссия под председательством Сергея Нарышкина с участием руководителя Росфинмониторинга и заместителей руководителей ФСБ, Генпрокуратуры и Следственного комитета учитывала вопрос о доходах и имуществе. Как утверждал в октябре 2011 года замминистра МВД Сергей Герасимов «ряд генералов не могли объяснить, откуда у них такое имущество при относительно невысокой зарплате». Однако пока этот процесс является непубличным и непрозрачным, что позволяет оставить в системе недобросовестных, но лояльных начальству сотрудников.

Другая модель сводится к тому, что при выявлении значительных несоответствий между расходами и доходами, а также при искажении данных в декларациях должно следовать автоматическое отстранение от должности. При этом уголовное преследование не критично. На данной стадии гораздо важнее обеспечить мирную замену в госаппарате должностных лиц, работающих не на государство, а на аффилированный бизнес — с освобождением места для тех, кто будет готов работать по новым правилам.

Второй шаг — привести в соответствие со здравым смыслом ту внутреннюю «палочную» отчетность, на основе которой оценивается деятельность нижестоящих подразделений не только в полиции, а во всех правоохранительных органах. Следует отметить, что в МВД с 2012 года введен новый существенно сокращенный перечень показателей оценки деятельности — с акцентом оставшихся индикаторов в основном на насильственные преступления (убийства, грабежи, изнасилования и др.). Эта логика понятна для общества, поскольку именно насильственные преступления представляют наибольшую угрозу для граждан. Важно, чтобы аналогичные по направленности изменения в оценке результатов деятельности произошли в других правоохранительных ведомствах.

Вместе с тем в новом приказе МВД остались такие показатели, как «количество выявленных сотрудниками полиции преступлений экономической направленности, совершенных в крупном либо особо крупном размере либо причинивших крупный ущерб», и «количество выявленных сотрудниками полиции налоговых преступлений». По нашему мнению, количество дел не должно быть индикатором эффективности. Меньшее число преступлений скорее свидетельствует о хорошей профилактике преступности. На самом деле важна раскрываемость преступлений (особенно тяжких) при корректной регистрации всех правонарушений. Для того чтобы избежать отказов в регистрации правонарушений, возможно, следует создать общефедеральный call center (по крайней мере, для тяжких преступлений) — с возможностью бесплатного звонка туда из любой точки страны, официальной централизованной фиксацией заявления и последующей его переадресацией в соответствующее территориальное подразделение МВД.

Описанное выше сокращение отчетности поможет устранить мотивы к заведению фиктивных дел по статьям о мошенничестве или незаконном предпринимательстве для обеспечения нужного числа «палок», но не ослабит стимулы к реальному давлению на бизнес со стороны недобросовестных силовиков. Именно поэтому нужен третий шаг — в виде полноценного раскрытия ведомственной статистики. Уже несколько лет это делается в системе Высшего арбитражного суда, процесс также начался в налоговых органах, в системе судов общей юрисдикции и в Следственном комитете. Но в системе МВД и прокуратуре движения практически нет. В результате даже президенту не могут ответить на вопрос, сколько было возбуждено уголовных дел против предпринимателей, сколько предпринимателей находится в тюрьмах. Между тем очевидным образом можно (и нужно) задавать множество других вопросов: какими были суммы ущерба (и был ли вообще ущерб) по заведенным уголовным делам, какими были сроки уголовного наказания. Эта информация должна быть публично доступна в разрезе регионов, что позволит выявлять отклонения, которые могут быть связаны со злоупотреблениями.

Подобное раскрытие информации, безусловно, может столкнуться с противодействием со стороны правоохранительных органов, так как на начальной стадии оно приведет к усилению критики системы. Но одновременно оно создаст предпосылки для расширения компетентной и аргументированной (а не популистской) составляющей в такой критике — с предложением реальных способов решения проблем. Такой сдвиг произойдет быстрее, если государство начнет поддерживать структуры гражданского общества и экспертные центры, которые способны давать компетентную независимую оценку состояния правоохранительной системы.

В системе правоохранительных органов сегодня есть много своих экспертов. Но, на наш взгляд, они рассматривают функционирование системы с более узких ведомственных позиций. В то же время у экспертов вне системы, способных взглянуть на проблемы правоохранительной системы с точки зрения интересов общества, для выработки адекватных решений очень часто нет достаточных компетенций – прежде всего, в силу отсутствия доступа к информации. В этом контексте бóльшая публичность и подотчетность органов правопорядка выступают как необходимые условия для построения адекватной системы оценки результатов деятельности, которая создавала бы правильные стимулы для добросовестных сотрудников правоохранительных органов и обеспечивала бы повышение эффективности правоохранительной системы.

Возможный четвертый шаг — внедрение элементов институциональной конкуренции с взаимным перекрестным контролем со стороны «силовых структур». Заслуживает внимания опыт отделения Следственного комитета от Генпрокуратуры, которое с обеих сторон привело к выявлению (и устранению из системы) наиболее нечистоплотных сотрудников. Отделение СК от прокуратуры в целом может рассматриваться как шаг в направлении реформирования «процессуальной вертикали» (полиция — следствие — прокуратура — суды), но центральной здесь должна быть реформа судебной системы и обеспечение независимости судей, что является предметом отдельного обсуждения.

Пока же внедрению элементов институциональной конкуренции может помочь Уполномоченный по защите предпринимателей. Этот новый институт был предложен экспертной группой «Укрепление рыночных институтов» в рамках обновления Стратегии-2020 на основе анализа опыта «расчистки» барьеров для ведения бизнеса в Мексике и ряде других развивающихся стран. Данный институт очевидным образом не вполне вписывается в сложившуюся систему органов государственного управления, и его следует рассматривать как чрезвычайный и, скорее всего, временный. Тем не менее, обладая собственной «целевой функцией», отличной от целей и задач МВД, прокуратуры или Следственного комитета, и имея возможность выхода на первых лиц в государстве, Уполномоченный по защите прав предпринимателей может сыграть существенную роль в выявлении злоупотреблений в правоохранительных органах и очищении их от недобросовестных сотрудников.

Пятый шаг касается методов осуществления реформы. Правоохранительная система является очень сложным организмом, особенности которого на всех его уровнях до конца не знают не только эксперты, но и люди, много лет находящиеся внутри. Поэтому реальное реформирование МВД, прокуратуры, Следственного комитета неизбежно будет идти методом «проб и ошибок». И для минимизации издержек возможных неудачных решений целесообразно делать сознательную ставку на проведение экспериментов. Такие эксперименты (предполагающие, в частности, отработку разных форм внутренней оценки результатов деятельности, разные механизмы взаимодействия с общественностью и т. д.) лучше проводить на базе более продвинутых территориальных подразделений. Реализация вариантов реформы на базе организаций меньшего масштаба позволит быстрее оценить полученные результаты, а параллельный характер экспериментов даст возможности для сравнения разных вариантов реформирования — со сворачиванием неудачных нововведений и с тиражированием тех новых механизмов, которые окажутся эффективными.

Как подавить желание силовиков отнимать бизнес