Какими стали администрация президента, правительство и парламент в 2012 году

Избирательный цикл 2011-2012 годов закончился значительным переформатированием главных государственных учреждений. Значительными были не только кадровые, но и структурные перемены. На них не хватило и целого года, поэтому реформы системы государственного управления, которые нельзя считать закончившимися, продолжатся и в 2013 году.

Рост вширь и вглубь

В начале июня Сергей Иванов сообщил, что формирование администрации президента (АП) завершено. Численность сотрудников возросла почти на 200 человек и составила 3100. Из 22 управлений самым большим — 15 департаментов и 146 сотрудников — оказалось управление по внутренней политике, а самым компактным — управление по обеспечению деятельности Госсовета (23 человека).

В том, что управление по внутренней политике стало самым многочисленным подразделением, нет ничего удивительного. 27 декабря 2011 года в правительство ушел отвечавший за политику Владислав Сурков. Его сменил глава аппарата Белого дома Вячеслав Володин. Он фактически и руководил президентской кампанией господина Путина.

Володинская часть администрации работала фактически в режиме предвыборного штаба весь год, с одинаковым усердием обеспечивая и некоторую либерализацию начала года, и жесткий стиль избирательной кампании Владимира Путина, который нашел продолжение и после объявления итогов выборов. Политическая реформа, заявленная Дмитрием Медведевым в конце 2011 года, была продолжена, но без особого энтузиазма. Скепсис власти по отношению к реформе проявился в полной мере в выборах глав регионов: их разрешили, провели (во всех пяти победили действующие губернаторы), а теперь думают, как отменить.

К концу года господин Володин почти полностью обновил состав управления внутренней политики, избавившись от кадров господина Суркова. Впрочем, события происходили не только в "володинской" части АП.

22 мая после формирования кабинета министров стало известно о беспрецедентном десанте экс-министров и высокопоставленных чиновников в АП. Вслед за господином Путиным в Кремль из Белого дома перебрались его пресс-секретарь Дмитрий Песков и глава аппарата правительства Антон Вайно (оба в ранге заместителей главы АП.— "Ъ"). Пять бывших министров стали помощниками президента, в том числе экс-глава Минздравсоцразвития Татьяна Голикова, бывший министр экономического развития Эльвира Набиуллина и экс-министр образования Андрей Фурсенко. Министр транспорта Игорь Левитин стал советником президента. Экс-глава МВД Рашид Нургалиев стал заместителем секретаря Совета безопасности (глава СБ Николай Патрушев был переутвержден на своем посту.— "Ъ").

Бывшие министры не просто переехали из правительственного в президентский офис, но и стали кураторами специально созданных в АП структур: профильных управлений, сфера интереса которых почти всегда совпадала с бывшими ведомствами путинских министров. Появились даже опасения относительно того, что новые управления станут прообразом отраслевых отделов ЦК КПСС, присматривавших за правительством. "Проводить аналогии с ЦК КПСС несколько преждевременно,— считает директор центра технологий госуправления Российской академии народного хозяйства и госслужбы Владимир Южаков.— Перемещение министров — детали, у нас Конституцией задано, что власть президентская и правительство президентское. В этом смысле глава государства может делегировать своей администрации любые полномочия в отношении своего же правительства". "Влияние АП снижается — это уже не безусловная власть, как раньше. Теперь АП выступает скорее в роли координатора политического процесса, причем многие ее пожелания не выполняются",— считает социолог Ольга Крыштановская.

На самом деле формирование АП продолжается до сих пор. В ноябре было создано новое управление по общественным проектам — его возглавил Павел Зенькович. Источники "Ъ" утверждают, что это не последняя перемена и в 2013 году в составе АП появятся новые структуры.

За место в строю

На первый взгляд структура кабинета после премьерства Владимира Путина подверглась лишь косметической переделке. Совсем новым ведомством в правительстве оказалось лишь Минвостокразвития — по итогам 2012 года ничего конкретного о его деятельности не известно. Исключение составляли новости о длительном споре за полномочия с другими ведомствами и о получении контроля над госпрограммой "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" до 2020 года. Остальные переделки в правительстве свелись к разделу Минздравсоцразвития, преобразованию его в Минздрав и Минтруд и завершению начатого еще при Владимире Путине процесса переподчинения агентств от Белого дома министерствам.

Минимализм реформы исполнительной власти Дмитрий Медведев объяснял нежеланием тратить время на организационные проволочки. Слабости правительства проявлялись на этот раз не в структуре, а в людях. О чем хорошо известно и премьер-министру — его министры в основном выше заместителя министра в прошлых правительствах не поднимались. В то же время министры прошлого правительства, в большинстве пересевшие в администрацию президента, в своем багаже имеют не один срок службы в Белом доме. Всю вторую половину 2012 года правительству пришлось выполнять либо планы, подготовленные правительством Владимира Путина, либо корректировать свою работу в соответствии с указами президента. Вокруг Белого дома заговорили об изменении центра влияния исполнительной власти в пользу администрации. Но чтобы оставаться в курсе повестки обсуждаемых вопросов, бывшим министрам, а теперь помощникам президента пришлось посещать все мероприятия, организуемые Белым домом.

Такая модель управления в администрации оказалась поддержана, и уже в сентябре главы Минрегиона Олег Говорун, Минобрнауки Дмитрий Ливанов и Минтруда Максим Топилин схлопотали выговор президента за неисполнение его майских указов. Степени вины каждого так и остались туманны. Но на этом не слишком благоприятном фоне бывшему вице-премьеру, а ныне президенту НК "Роснефть" Игорю Сечину удалось сократить аппетиты правительства до 50 млрд руб., намеревавшегося, по предложению министра финансов Антона Силуанова, перечислить в доходы бюджета на исполнение все тех же президентских указов все остатки средств на счетах компании. А уже в декабре глава главного правового управления президента Лариса Брычева предложила правительству поделиться полномочиями с президентом в контроле за приватизацией.

Противостояние правительства и администрации осложнялось традиционной борьбой ведомств за административный ресурс. Центром правительственного кризиса оказался Минрегион. Сначала не поладили экс-министр Олег Говорун и глава Госстроя Владимир Коган. Олег Говорун ушел в отставку. Назначенный вместо него министром Игорь Слюняев, экс-губернатор Костромской области, также не смог поделить обязанности с Владимиром Коганом. На этот раз в декабре была принята отставка господина Когана, а вся ответственность за будущие провалы в ЖКХ и строительстве спецобъектов переложена на Минрегион. Впрочем, события в Минрегионе не помешали Дмитрию Медведеву по итогам года называть свое правительство "командой единомышленников". Но первое испытание цельности этой команде на начало 2013 года уже назначено — им станет начало подготовки в марте первого программного бюджета на 2014 год. Пока внутренние разногласия ведомств фиксируются в двухвариантных госпрограммах: "бюджетных" и "оптимистических". Борьба за деньги в бюджете 2014 года окажется серьезным испытанием для команды Дмитрия Медведева. По крайней мере, глава социального блока вице-премьера Ольга Голодец не собирается снижать запросы на здравоохранение ни под каким предлогом.

Голосование за голосование

В Думе шестого созыва впервые за восемь лет "Единая Россия" не имела конституционного большинства. Успех оппозиции в декабре 2011 года вынудил единороссов идти навстречу собственным оппонентам: специально под коммуниста Ивана Мельникова был создан дополнительный пост первого вице-спикера Госдумы, руководство половины комитетов перешло к представителям оппозиции, а инициативы, которые рассматривала палата в начале 2012 года, касались прежде всего политической реформы — выборов губернаторов, партстроительства и проч. Но у "Единой России" остался контрольный пакет голосов во всех комитетах, а 238 из 450 депутатов достаточно, чтобы принимать любые законы, кроме конституционных.

С победой на выборах и вступлением в должность президента Путина ситуация изменилась. В мае для убедительного утверждения премьером Дмитрия Медведева администрации президента оказалось недостаточно голосов "Единой России". Уже тогда к голосованию привлекли в полном составе фракцию ЛДПР и шесть депутатов-справороссов. Ситуативных союзников в лице как отдельных фракций, так и Думы в целом единороссы находили и потом: когда понадобилось включить в закон о некоммерческих организациях понятия "политическая деятельность" и "иностранные агенты", вернуть в Уголовный кодекс статью о клевете (за ее отмену депутаты голосовали при президенте Медведеве), расширить понятие государственной измены. Инициативы с задачей ограничить и ужесточить стали сыпаться одна за другой. Авторами некоторых становились представители всех фракций — как, например, при создании реестра запрещенных сайтов. Единодушно депутаты готовили ответ на американский "акт Магнитского".

Оппозиция трижды за 2012 год отказались блокировать изменение конституционных законов (все три раза законопроекты вносил президент). Совместно остановить инициативу единороссов три фракции пытались только один раз — когда в конце весны началось ужесточение закона о митингах. Принятие поправок — с нарушением думского регламента и сроков, которые требуются на получение отзывов из регионов,— показало, что преград для достижения целей у новой Думы не будет.

В ноябре лидером думской фракции "Единой России" был выбран Владимир Васильев, под руководством которого думская комиссия по проверке деклараций депутатов приняла решение о лишении мандата Геннадия Гудкова. Тогда же беспартийный спикер Сергей Нарышкин объявил о вступлении в "Единую Россию".

Илья Барабанов, Петр Нетреба, Максим Иванов

Система усаживается поудобнее