Реформа законодательства в сфере табака

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Фонда "Защита нации" по результатам экспертизы проекта федерального закона № 163560-6 "Об охране здоровья населения от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" с комментариями относительно поправок в соответствующие законы в области табака.

Фондом "Защита нации" проведена экспертиза проекта федерального закона № 163560-6 "Об охране здоровья населения от окружающего табачного дыма и последствий потребления табака", внесенногоПравительством Российской Федерации (далее − законопроект).

Законопроект полностью согласуются с Концепцией осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010-2015 годы (далее — Концепция), подписанной В.В. Путиным.

По словам Д.А. Медведева, основанным на данных Минздрава России и Всемирной организации здравоохранения, "Россия — самая курящая страна в мире, 400 тысяч граждан мы теряем в год из-за курения". При этом по данным Минздрава России, бюджет России из-за проблем, вызванных курением теряет около 1,2 триллиона рублей, 80% граждан страны — пассивные курильщики.

Законопроект реализует положения статей 41, 42 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый гражданин имеет право на охрану своего здоровья и право на благоприятную окружающую среду. Данные права составляют основу правового статуса личности в Российской Федерации (статья 64 Конституции Российской Федерации), защита указанных прав является прерогативой государства. Законопроект определяет принципы правового регулирования в области защиты здоровья населения от последствий потребления табака, права и обязанности граждан и юридических лиц в области защиты здоровья населения от последствий потребления табака.

При подготовке заключения были учтены предложения и замечания Общественной палаты РФ и представителей общественных организаций.

Рассматриваемый законопроект разработан в целях охраны здоровья населения от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака, а также реализации Рамочной конвенции по борьбе против табака Всемирной организации здравоохранения (далее — РКБТ), ратифицированной Российской Федерацией 3 апреля 2008 года.

Экспертиза представленного законопроекта позволяет констатировать, что законопроект содержит комплексные меры, реализация которых направлена на достижение цели Концепции и РКБТ, а именно "создание условий для защиты здоровья россиян от последствий потребления табака и воздействия табачного дыма".

В отличие от Федерального закона от 10 июля 2001 года №87-ФЗ "Об ограничении курения табака", в предложенном законопроекте акцент ставится не на ограничение курения, а на защиту здоровья граждан от окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.

К числу принципиально важных особенностей данного законопроекта относится также то, что в его нормах наглядно проявляется соотношение публичных и частных интересов: государство заинтересовано в охране и защите здоровья граждан от вредных воздействий табака, и сами граждане заинтересованы в сохранении своего здоровья.

Настоящий законопроект содержит отдельные меры, которые являются основополагающими в борьбе против табака (вводится запрет на курение табака на отдельных территориях, в помещениях и объектах, особые условия розничной продажи табачных изделий, предусматривается просвещение и информирование населения о вреде потребления табака, а также запрет спонсорства и стимулирования продажи табачных изделий и другие меры). Данные меры закладывают фундамент, определяют сущность, указывают направление для реализации в российском законодательстве всех положений Концепции и РКБТ.

Фонд "Защита нации" поддерживает введение всех обозначенных в законопроекте мер и призывает к его скорейшему принятию в Государственной Думе в трех чтениях до марта 2013 году.

Одной из основных мер, направленных на защиту здоровья населения от окружающего табачного дыма, вводимой статьей 11 законопроекта, является запрет курения в общественных местах. В настоящее время курение разрешено в большинстве закрытых общественных помещениях, чем ущемляются права и интересы населения.

Согласно действующему закону "Об ограничении курения табака", курение запрещено на рабочих местах, в городском и пригородном транспорте, на воздушном транспорте при продолжительности полета менее трех часов (на которых и так запрещено курение по решению авиакомпаний), в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, организациях культуры, на территориях и в помещениях образовательных организаций, в помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением курения табака в специально отведенных местах для курения табака.

Таким образом, главным достижением статьи 11 законопроекта по отношению к действующему закону является исключение курительных комнат и таким образом введение 100% запрета курения в ряде мест, особенно в общепитах и рабочих местах, учитывая их наибольшую посещаемость. При этом текущая норма статьи 11 законопроекта оставляет лазейку для общепитов, которые могут быть переименованы в любые другие не перечисленные в законопроекты заведения, например в "сигарные клубы", обойдя, таким образом, законопроект, после вступления его в силу.

Поэтому, предлагаем часть 1 статьи 11 дополнить пунктом 12 следующего содержания:

"в помещениях, предназначенных для предоставления услуг совместно с приемом пищи".

Общественная палата Российской Федерации считает, что обозначенные в статье 11 законопроекта меры, а также предлагаемая поправка к законопроекту, способны защитить некурящих от последствий вдыхания окружающего табачного дыма, значительно снизить уровень потребления табака курильщиками и сократить возможность привлечения новых потребителей табака.

Полный запрет курения в ресторанах, кафе и барах приводит к росту совокупных доходов рестораторов, за счет того, что люди чаще принимают пищу вне дома, в том числе всей семьей и т. д. Так в Ирландии, Норвегии, и тех штатах США, которые ввели полный запрет на курение в ресторанах и барах, оборот этих заведений вырос на 5-10%. После введение закона в 2006 году в Буэнос-Айресе доходы кафе увеличились на 7-10%, исследования, проведенные в США (на территории 30 штатов) показали рост прибыли кафе, ресторанов и баров. Через два года после введения запрета в штате Вашингтон доходы баров и ресторанов оказались на 105,5 млрд долларов выше чем ожидалось.

Действительно, короткий промежуток времени действия изолированных помещений для курящих может не окупить высокую стоимость оборудования изолированных помещений, однако целью данной нормы законопроекта было не создание условий для организации таких помещений после вступления в силу закона, а сохранение этих уже организованных помещений на время переходного периода.

Вентиляция приводит лишь к крайне незначительному снижению воздействия на людей в помещении. Так, мощнейшие вентиляционные системы могут дать рециркуляцию только небольшой части воздуха. Фильтрация воздуха не в состоянии отфильтровать многочисленные ядовитые вещества, содержащиеся в табачном дыме. "ASHRAE" — ведущая американская ассоциация профессионалов в области вентиляции — заключила, что вентиляционные технологии не в силах справиться со всеми вредными элементами, входящими в состав табачного дыма.

Таким образом, требование установки вентиляционных систем в местах для курения после вступления в силу закона должно быть отвергнуто как неэффективная мера, являющаяся вдобавок ловушкой, расставляемой табачной индустрией.

Вместе с тем, считаем необходимым сократить сроки введения полного запрета курения в закрытых общественных местах до 1 января 2014 г. Это позволит предотвратить большее количество смертей и заболеваний в ближайшие годы.

По нашему мнению, этого срока будет достаточно для подготовки всех организаций к полному запрету курения в помещениях, в то же время он является критическим с учетом сроков ратификации РКБТ. Вместе с этим считаем, что гостиницы, как и любые общественные закрытые места, также должны быть свободны от табачного дыма, поэтому считаем не целесообразным сохранение курительных комнат в них на постоянной основе. Введение полного запрета на курение в закрытых общественных местах является неотложным и незамедлительным решением.

Одновременно с этим, стоит сократить сроки введения запрета на розничную торговлю табачной продукцией с выкладкой и демонстрацией табачной продукции в торговом объекте, а также сроки введения запрета на продажу табачной продукцией в малых торговых точках.

В этой связи предлагаем ряд изменений.

Часть 2 статьи 23 законопроекта изложить в следующей редакции:

"Пункты 2,3,5 и 6 части 1 статьи 11, части 4 и 5 статьи 18, части 1, 2 и пункт 3 части 7 статьи 18 настоящего Федерального закона вступают в силу с 1 января 2014 года".

Часть 3 и 4 статьи 23, пункты 1,3,4 части 2 статьи 11 исключить из текста законопроекта, пункт 2 части 2 статьи 11 признать пунктом 1 той же части той же статьи, пункт 5 части 2 статьи 11 признать пунктом 2 той же части той же статьи.

Остановки общественного транспорта и пешеходные переходы являются местами большого скопления людей, среди которых есть дети и некурящие взрослые люди.

В связи с этим предлагаем дополнить пункт 4 части 1 статьи 11 текстом следующего содержания:

"на остановках общественного транспорта, наземных и подземных пешеходных переходах имеющих крышу и ограниченные с одной или более сторон стенами, сделанными из любого материала, независимо от того, временные они или постоянные".

Статьей 12 законопроекта "Ценовые и налоговые меры, направленные на снижение спроса на табачные изделия" предусматривается, что помимо повышения акциза на табачные изделия будет установлена минимальная розничная цена на них. Методика расчета минимальных розничных цен на табачную продукцию должна предусматривать их ежегодное увеличение на уровне, превышающем индекс потребительских цен на продовольственные товары.

Отметим, что аналогичный способ ценового регулирования применяется по отношению к алкоголю. Данное положение закреплено в Федеральном законе от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее — Федеральный закон № 171-ФЗ), и является адекватным дополнительным барьером для его приобретения, в том числе несовершеннолетними.

По мнению Фонда "Защита нации", высокая цена на табачные изделия является самой эффективной мерой по сокращению спроса на них. Как показывает международный опыт, высокая цена на сигареты сокращает их общее потребление, а также их доступность для детей, что в свою очередь снижает вероятность формирования табачной зависимости с детского возраста.

Как было показано, табак является специфическим товаром, на который нужны особые условие регулирования, а представителям мелкой розничной торговли предлагается либо расширить площадь своих помещений, либо сделать упор на любых кроме табака и алкоголя товары.

Статьей 15 законопроекта предлагается ввести меры по запрету рекламы, стимулирования продажи табака и спонсорства табачными компаниями. Полный запрет на рекламу и стимулирование табачной продукции, согласно международным данным, существенным образом уменьшает число курильщиков и количество выкуриваемых сигарет. Согласно статье 13 РКБТ, только "полный запрет на рекламу, стимулирование продажи и спонсорство приведет к сокращению потребления табачных изделий". Согласно пункту 2 статьи 13 РКБТ каждая сторона "вводит полный запрет на всю рекламу, стимулирование продажи и спонсорство табачных изделий". В том числе и Россия должна ввести полный запрет на рекламу, что и предусмотрено Концепцией.

В законопроекте учитывается запрет демонстрации табачных изделий и процесса их потребления. Постановка вопроса о запрете курения в кино приветствуется Фондом "Защита нации", однако руководящие принципы осуществления статьи 13 РКБТ говорят о том, что запрет рекламы и всех видов стимулирования табака должен быть полным. Если табачной индустрии оставить лазейку, то она непременно бросит силы на продвижение табака через каналы, которые остались не запрещенными. В законопроекте производится разделение на аудиовизуальные произведения, предназначенные для детей и взрослых. Если курение в произведениях, предназначенных для детей, запрещено, то в произведениях, предназначенных для взрослых, делается оговорка. В части 2 статьи 15 сказано: "Не допускается демонстрация табачных изделий и процесса их потребления во вновь создаваемых и предназначенных для взрослых аудиовизуальных произведениях, включая теле- и видеофильмы, в театрально-зрелищных представлениях, в радио-, теле-, видео— и кинохроникальных программах, а также публичное исполнение, сообщение в эфир, по кабелю и любое другое использование указанных произведений, представлений, программ, в которых содержится демонстрация табачных изделий и процесса их потребления, за исключением случаев, если такое действие является неотъемлемой частью художественного замысла". Данная формулировка является весьма размытой и, по сути, дает возможность в любом произведении включать сцены курения, объясняя их стрессом, депрессией, радостью, горем и другими причинами, побудившими героев курить. Такие сцены, вне всякого сомнения, являются способом стимулирования продажи табачных изделий и должны быть запрещены. Единственным проявлением курения в кино и на телевидении может являться адекватная попытка показать ущерб, наносимый курением человеку, семье и обществу, который при этом бы не был нивелирован положительными качествами курящих героев.

Кроме того, частью 3 указанной статьи предусматривается возможность демонстрации курения с учетом информирования о вреде. Это дает табачной индустрии еще более широкие возможности для рекламы табачных изделий, при условии формального сообщения о вреде. В то же время, считаем целесообразным оставить возможность для показа антитабачной социальной рекламы на телевидении. Таким образом, полагаем, что все антитабачные информационные кампании должны быть утверждены Министерством здравоохранения Российской Федерации.

Таким образом, предлагается пункт 5 части 1 статьи 15 изложить в следующей редакции:

"демонстрация табачных изделий и процесса их потребления во вновь создаваемых аудиовизуальных произведениях, включая теле— и видеофильмы, в театрально-зрелищных представлениях, в радио-, теле-, видео— и кинохроникальных программах, а также публичное исполнение, сообщение в эфир, по кабелю и любое другое использование указанных произведений, представлений, программ, в которых содержится демонстрация табачных изделий и процесса их потребления".

Часть 2 статьи 15 исключить, часть 3 статьи 15 считать частью 2 той же статьи.

В целях предупреждения двойного толкования, изменить часть 2 статьи 15, определив за Министерством здравоохранения Российской Федерации право утверждения антитабачной рекламы.

Часть 2 статьи 15 изложить в следующей редакции:

"Разрешается демонстрация табачных изделий и процесса их потребления при информировании населения о вреде потребления табака и вредном воздействии окружающего табачного дыма в средствах массовой информации при проведении информационных кампаний, нацеленных на борьбу против табака, утвержденных федеральным органом исполнительной власти, наделенным функцией по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения".

Часть 4 статьи 15 признать частью 3 этой же статьи.

Одной из важных мер, предлагаемых законопроектом, является запрет на производство, ввоз и продажу некурительных табачных изделий, выкладку и демонстрацию табачных изделий в местах продаж, введение дополнительных ограничений по местам продажи табачных изделий, в том числе запрет торговли в палатках и ларьках в городской местности, запрет продажи через сеть "Интернет", вменение продавцу обязанности требовать документ для установления возраста покупателя при сомнениях в достижении им совершеннолетия.

Пунктом 1 статьи 18 законопроекта определено, что "розничная торговля табачной продукцией в городах и поселках осуществляется в стационарных торговых объектах, имеющих площадь не менее 50 квадратных метров". Данные требования аналогичны требованиям, предъявляемым к торговле алкоголем Федеральным законом № 171-ФЗ, показавшим свою эффективность по снижению проблем, связанных с потреблением алкоголя, а также снижение продаж алкоголя несовершеннолетним. Вместе с тем, ряд положений законопроекта требует уточнения и корректировки.

Формулировка "розничная торговля" может быть использована как лазейка для продажи сигарет "оптом" по две пачки. Предлагаем в статье 18 формулировки "розничная торговля" заменить на "торговля".

Согласно пункту 4 статьи 18 "запрещается продажа табачных изделий с выкладкой и демонстрацией табачных изделий в торговом объекте". Витрина с сигаретами в привлекательно оформленной, красочной упаковке является большим рекламным стендом. Расположение в витринах торговых точек табачной продукции стимулирует курящих и бросающих курить граждан к ее приобретению.

Вышеуказанная норма полностью соответствует положениям Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года №2300-1 "О защите прав потребителей", статьей 10 которого предусмотрено, что "изготовитель (исполнитель, продавец) обязан своевременно предоставлять потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах (работах, услугах), обеспечивающую возможность их правильного выбора". При этом подчеркивается, что это должна быть такая информация, которая позволяет потребителю сделать правильный выбор при покупке соответствующего товара. В части 2 статьи 10 названного Закона содержатся основные критерии, составляющие содержание общей информации о товаре, при этом рассматривать выкладку и демонстрацию товара как единственную форму обеспечения распространения обязательной информации нельзя. Прейскурант в торговом зале и упаковка табачного изделия, с которыми, обратившись к продавцу, потребитель сможет ознакомиться, также содержат исчерпывающую информацию о товаре.

Статья 19 запрещает продажу табачных изделий несовершеннолетним и несовершеннолетними, однако судя по стилю статьи, на продавца возлагается избыточная ответственность определять возраст покупателя, который внешне может быть существенно старше своих лет.

Текст части 2 статьи 19 изложить в следующей редакции:

"В случае возникновения у продавца сомнения в достижении покупателем табачной продукции 35 летнего возраста продавец обязан потребовать у покупателя документ, удостоверяющий личность (в том числе документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации) и позволяющий установить возраст покупателя. Перечень соответствующих документов устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти".

Часть 3 статьи 19 изложить в следующей редакции:

"Продавец обязан отказать покупателю в продаже табачной продукции, если в отношении покупателя имеются сомнения в достижении им 35 летнего возраста, а документ, удостоверяющий личность покупателя и позволяющий установить его возраст, не представлен".

При нарушении ряда положений статьи 22 закона может наступать и гражданская ответственность. Исходя из этого, предлагаем статью 22 изложить в следующей редакции:

"За нарушение законодательства Российской Федерации в сфере охраны здоровья населения от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака устанавливается дисциплинарная, административная, гражданская и уголовная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Считаем необходимым наделить полномочиями органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вводить дополнительные ограничения и запреты продажи табачной продукции, а также дополнительные ограничения и запреты курения табака на отдельных территориях, в помещениях и на объектах.

Предлагается дополнить статью 6 пунктом 7 следующего содержания:

"установление дополнительных ограничений и запретов продажи табачной продукции, а также дополнительных ограничений и запретов курения табака на отдельных территориях, в помещениях и на объектах".

Также необходимо дополнить статью 7 пунктом 4 следующего содержания:

"установление дополнительных ограничений и запретов продажи табачной продукции, а также дополнительных ограничений и запретов курения табака на отдельных территориях, в помещениях и на объектах".

Фонд "Защита нации" поддерживает введение всех обозначенных в законопроекте мер и призывает к его скорейшему принятию в Государственной Думе в трех чтениях до марта 2013 года.

Однако, закон не будет работать без внесения поправок в ряд других законов, потому что это закон не прямого действия. То есть, во-первых, указанные в законе меры не будут выполняться, если не будут установлены наказания за нарушения обозначенных мер. Во-вторых, некоторые положения прописаны в других законах, на которые ссылается основной законопроект.

Согласно надежным исследованиям, цена на табачные изделия серьезно влияет на спрос. Необходимо повысить акцизы до 4000 руб. на 1000 сигарет. Таким образом, необходимо внести поправки в Налоговый кодекс. Повышение акцизов зависит от позиции Министерства финансов РФ.

Предлагаем внести следующие изменения в статью 193 Налогового кодекса касательно сигарет и папирос:

принять с 1 января по 31 декабря 2014 года включительно налоговую ставку на сигареты и папиросы равную 1500 рублей за 1000 штук + 8,5 процента расчетной стоимости, исчисляемой исходя из максимальной розничной цены, но не менее 3000 рублей за 1000 штук;

принять с 1 января по 31 декабря 2015 года включительно налоговую ставку на сигареты и папиросы равную 2000 рублей за 1000 штук + 9 процентов расчетной стоимости, исчисляемой исходя из максимальной розничной цены, но не менее 4000 рублей за 1000 штук.

Очень важно запретить не только прямую, но и косвенную рекламу табака. Нужно внести изменения в закон"О рекламе", это надо согласовывать с Федеральной Антимонопольной Службой России (ФАС России).

Предлагаем внести следующие изменения в статью 23 федерального закона "О рекламе":

Часть 2 изложить в следующей редакции:

"Реклама табака, табачных изделий и курительных принадлежностей, в том числе трубок, кальянов, сигаретной бумаги, зажигалок и других подобных товаров запрещена".

Часть 3 признать утратившей силу.

Часть 4 признать частью 3 и изложить в следующей редакции:

"Проведение рекламных акций, сопровождающихся раздачей образцов табачных изделий запрещается".

За продажу сигарет несовершеннолетним, за курение в электричках нет достаточных штрафов. Штрафы за продажу несовершеннолетним должны быть высокими, вплоть до закрытия торговой точки. Штрафы устанавливаются Кодексом об административных правонарушениях (КоАП), и поправки в него надо согласовывать с Министерством юстиций.

Дополнить статьей 6.14. "Курение в неположенном месте", дополнив ее частью 1 следующего содержания:

"Курение в неположенном месте влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей".

Часть 3 статьи 11.17 изложить в следующей редакции:

"Курение в вагонах (в том числе в тамбурах) пригородного поезда, в не установленных для курения местах в поезде местного или дальнего сообщения, либо на судне морского или внутреннего водного транспорта, либо на воздушном судне при продолжительности полета менее трех часов влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одной тысячи рублей до пяти тысяч рублей".

Дополнить статьей 14.21. "Нарушение правил продажи табака, табачных изделий и курительных принадлежностей, в том числе трубок, кальянов, сигаретной бумаги, зажигалок и других подобных товаров" следующего содержания:

"1. Нарушение правил продажи табака, табачных изделий и курительных принадлежностей, в том числе трубок, кальянов, сигаретной бумаги, зажигалок и других подобных товаров, кроме случаев, изложенных в пунтах 2 и 3 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей с конфискацией данного товара; на юридических лиц — от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей с конфискацией данного товара.

2. Поставка или розничная продажа табака, табачных изделий и курительных принадлежностей, в том числе трубок, кальянов, сигаретной бумаги, зажигалок и других подобных товаров без надлежаще оформленных товаротранспортных документов, без справки к грузовой таможенной декларации или без ее копии с оригиналами оттисков печатей предыдущего собственника (на импортную продукцию) либо без справки к товаротранспортной накладной (на отечественную продукцию) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией алкогольной и спиртосодержащей продукции; на юридических лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией данной продукции.

2.1. Розничная продажа несовершеннолетнему табака, табачных изделий и курительных принадлежностей, в том числе трубок, кальянов и других подобных товаров, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц — от ста тысяч до двухсот тысяч рублей; на юридических лиц — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей".

Чтобы дать права муниципалитетам на расширение, например, мест, где запрещено курить, нужно внести изменения в законы 131-й — "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и 184-й — "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Предлагаем внести изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (закон о МСУ) от 06.10.2003 №131-ФЗ:

часть 1 статьи 14 дополнить пунктом 25 следующего содержания:

"введение дополнительных ограничений на курение и продажу табачных изделий в помещениях, на территориях и объектах".

Предлагаем внести изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" №184-ФЗ:

дополнить часть 2 статьи 5 пунктом б следующего содержания:

"устанавливаются дополнительные ограничения на курение и продажу табачных изделий в помещениях, на территориях и объектах".