Фото Fotoimedia / Ведомости / Максим Стулов

Предложенный правительством план реформы финансового регулирования плохо учитывает мировой опыт

Это продолжение серии публикаций российских экспертов из Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА) о стратегических проблемах развития страны.

Решение о создании в России финансового мегарегулятора на базе ЦБ принято. Фактически в полном соответствии с историческими традициями ставится эксперимент по формированию принципиально нового органа регулирования экономикой с беспрецедентными полномочиями. Казалось бы, Россия следует глобальной тенденции перехода национальных систем финансового регулирования к мегарегулированию, однако на самом деле мы опять выбрали свой особый путь.

Переход к мегарегулированию — процесс объективный, прямо связанный с повышением роли финансовых конгломератов. Он является сутью большинства реформ финансового регулирования в последние 20 лет. В 1980-е годы на этот принцип перешли Сингапур (1984), Норвегия (1986), Канада (1987) и Дания (1988), в 1990-е годы — еще 5 стран, в XXI веке процесс ускорился. При этом отдельные страны успели поменять две модели единого регулятора (например, в Великобритании сначала в 2000 году был создан единый мегарегулятор FSA, а сегодня осуществляется переход к модели twin peaks — двух структур, отвечающих за разные аспекты регулирования). По данным МВФ, среди 70 стран, которые провели реформы в период с 1998-го по 2009 год, 27 стран (38,5%) провели консолидацию финансового регулирования и надзора в той или иной форме.

Тем не менее в современном мире многие финансовые рынки живут и без мегарегулятора — достаточно вспомнить два наиболее мощных национальных рынка, США и Китай, которые к тому же в итоге быстрее других преодолели последствия кризиса 2008-2009 годов.

Что касается российского варианта реформы, то первое, наиболее бросающееся в глаза отличие от сложившегося мирового опыта — выбор структуры для создания мегарегулятора.

В настоящее время среди 115 полных членов Международной ассоциации регуляторов рынка ценных бумаг (IOSCO) 49 (42,6%) функционируют в рамках отраслевой («вертикальной») модели регулирования, когда для каждого сегмента финансового рынка действует свой регулятор. «Гибридная модель», при которой полномочия регулятора распространялись на несколько секторов финансового рынка (но не на все), сложилась в 16 странах (13,9%). Эта модель фактически работает сегодня в России — банки контролируются ЦБ, небанковские финансовые институты — ФСФР. Остальные 50 регуляторов (43,5%) представляют различные модели мегарегулирования.

Cамая распространенная модель существует в 33 странах. Она предполагает наличие единого независимого мегарегулятора (с объединением регулирования и надзора), не являющегося центральным банком. В 13 странах функции мегарегулятора осуществляют национальные (центральные) банки, и еще в 4 странах внедрена модель twin peaks.

Если взять крупнейшие финансовые рынки, то здесь тенденции выражены более четко. Лишь в одной стране из 25 в качестве мегарегулятора выступает национальный банк — в Сингапуре. Специфических причин, приведших именно к такому выбору, достаточно много, стоит остановиться только на двух. Это 1) крайне высокая степень зависимости экономики и финансового рынка Сингапура от транснациональных потоков капитала; 2) фактор исламского банкинга, превращающий национальные коммерческие банки фактически в инвестиционные фонды. Все другие случаи выбора центрального банка в качестве мегарегулятора — это страны с крайне малыми рынками, на которых господствуют банки преимущественно иностранные. В такой ситуации выбор центробанка является вполне оправданным.

Чаще всего — с 8 странах среди 25 крупнейших — встречается вариант формирования на финансовом рынке в качестве органа регулирования/надзора единого мегарегулятора, не являющегося центральным банком. Еще в 4 странах сформирована так называемая модель twin peaks, в рамках которой национальный банк осуществляет пруденциальный надзор, а второй орган регламентирует рыночные практики и поведение участников рынка. В 7 странах с крупнейшими финансовыми рынками остаются «вертикальные» модели регулирования/надзора, в 5 — «гибридные».

Второе отличие российского пути от мирового опыта — в последовательности шагов.

Весь мир сначала создает предпосылки для реформы (включая унификацию регулирования и надзора на различных сегментах финансового рынка), тщательно разрабатывает пошаговые планы, исключающие возможность сбоев и вероятность потери части финансовых посредников, а потом постепенно реализует их. Формирование создания собственно мегарегулятора — завершающий этап этого сложного перехода, занимающего, как правило, не менее 10-12 лет. В России все наоборот: сначала назначили мегарегулятора, затем будет делаться (согласно версии представителей ЦБ — за три месяца, согласно установленным официальным срокам — за два года) все остальное. В этом, как представляется, очень важная черта современной российской технологии государственного управления — сначала определить, в чьих интересах проводится то или иное преобразование. А затем бенефициар уже сам подтолкнет все необходимые промежуточные мероприятия.

Так в чьих же интересах творится история? Инициатором процесса стал первый вице-премьер Игорь Шувалов, достаточно убедительно объяснивший на обсуждении в рамках Открытого правительства мотивы: нет другого варианта решения проблем, накопившихся в регулировании небанковского финансового рынка, кроме как влить ФСФР в ЦБ. Естественно, что руководители ЦБ, получающие в свое распоряжение новые полномочия, активно поддержали это решение. А учитывая, что средняя зарплата в ФСФР в 4 раза ниже средней зарплаты в ЦБ, упраздняемые в целом тоже оказались не против своего упразднения. Поддержали это решение и иностранные финансовые организации, встретившие серьезную конкуренцию со стороны отечественных небанковских организаций.

Кто против? Первыми проголосовали иностранные инвесторы (после объявления о возможном назначении ЦБ мегарегулятором начался масштабный вывод из России капиталов иностранных глобальных фондов — и это на фоне мощного притока этих капиталов в Китай и на другие развивающиеся рынки). Против и другие будущие поднадзорные мегарегулятора. В ходе организованного Институтом Гайдара опроса брокеров-дилеров на вопрос «Нужно ли вводить мегарегулирование на рынках небанковских финансовых услуг?» 50% ответили, что не нужно, 29% выбрали ответ «да, но только после унификации регулирования и надзора на различных секторах финансового рынка», еще 14% — за вариант «да, но постепенно, в течение ближайших 5-10 лет», и еще 7% — за вариант «да, если мегарегулятор будет создан на базе ФСФР». В рамках аналогичного опроса управляющих компаний две трети ответивших выбрали вариант «да, но постепенно, в течение ближайших 5-10 лет», и еще треть ответила, что не нужно. Среди негосударственных пенсионных фондов 78% ответивших выбрали вариант «да, но не ранее унификации регулирования и надзора различных секторов финансового рынка».

Никто из опрошенных ни на одном из трех секторов финансового рынка не выбрал вариант ответа «да, как можно быстрее».

В результате решения о создании мегарегулятора на базе ЦБ возникает целый ряд негативных эффектов, среди которых: а) конфликт интересов, возникающий вследствие концентрации у Банка России множества различных функций; б) снижение гибкости регулирования/надзора небанковских финансовых посредников и их адекватности целям финансового регулирования на этом сегменте рынка; в) унификация регулирования/надзора на основе стандартов, в меньшей степени соответствующих передовому опыту, чем стандарты, на которые ориентируется ФСФР; г) резкий рост нагрузки как на орган надзора (количество поднадзорных организаций увеличится примерно в 9 раз), так и на поднадзорные организации (по имеющимся оценкам, примерно в 5 раз).

А как можно оценить создание очередной суперструктуры, одновременно проводящей операции на бирже, которой она владеет, с ценными бумагами эмитентов, в которых она остается контролирующим акционером, и надзирающей сама за собой, за своими «дочками» и заодно за своими мелкими конкурентами?

Наибольшую выгоду от формирования такой суперструктуры получит будущий руководитель Центрального банка. ЦБ становится в определенных моментах главнее правительства, а учитывая тот факт, что регуляторная политика ЦБ зачастую приводит к усилению монополизма, нельзя исключать ситуации, когда все финансовые потоки в российскую экономику сузятся до потоков, проходящих исключительно через ЦБ и зависимые от него структуры. Более того, нельзя исключать и дальнейшего укрепления полномочий ЦБ по экономическому регулированию.

В этой ситуации политический вес руководителя ЦБ может оказаться больше политического веса премьер-министра. При этом риски, связанные с ответственностью за возможные неудачи социально-экономического плана, у премьер-министра несопоставимо выше. В данной ситуации кресло руководителя ЦБ становится намного более уютным, чем кресло главы правительства.

Уютное кресло: к чему приведет создание мегарегулятора на базе ЦБ