Ольга Филина: Европа проинспектирует российские законы

Серия скандальных российских законов привлекла внимание Совета Европы. Специальная комиссия проверит, можно ли при них жить

Недовольство последними российскими законами крепнет как в России, так и за рубежом. В Конституционном суде РФ все чаще слышны "особые мнения"
Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ

Ольга Филина

Призрак российского правового государства уже давно пугает Европу. В Европейский суд по правам человека от наших граждан несколько лет кряду — и в 2012 году в том числе — поступает рекордное количество жалоб. Теперь у соседей по континенту прибавится работы благодаря отечественным парламентариям.

Активность Госдумы, штампующей один удивительный закон за другим, переросла внутрироссийские рамки и стала событием международным: Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) взялась проинспектировать большинство спорных законодательных инициатив России на их соответствие Конституции РФ и "европейским стандартам". И здесь мы тоже, что характерно, идем на рекорд — в прошлом году ПАСЕ подала заявки на анализ пяти наших законов и одной поправки к ним, в 2013-м под сомнение попали еще два: так называемый закон об НКО и изменения в УК, расширяющие сферу уголовного преследования за госизмену и шпионаж. Для сравнения: до 2012-го Европа не рассматривала более одного-двух российских законов в год.

Некоторые правовые новшества, насторожившие зарубежных экспертов, уже до этого вызвали критику российских судей. Последней сенсацией стали резкие "особые мнения" трех представителей Конституционного суда РФ по поводу закона о митингах — Владимира Ярославцева, Юрия Данилова и Сергея Казанцева. "Поразительно лишь, что отмеченные масштабные нарушения законодательной процедуры признаны Судом установленными, однако сочтены недостаточными для применения к Государственной Думе мер конституционной ответственности в виде дисквалификации принятого ею Закона",— возмущался в своем официальном "особом мнении" судья Юрий Данилов. И поставил краткий диагноз всей законодательной процедуре: "Бессмысленно искать спелые плоды на ветвях отравленного дерева".

Теперь инспектировать нашу Госдуму поручено Европейской комиссии за демократию через право, которую чаще называют Венецианской комиссией — по месту ее заседания. Этот совещательный орган Совета Европы с момента своего создания в 1990 году служил своего рода "неотложной юридической помощью" для переходных стран, которые после падения советского блока принялись менять Конституции и вливаться в европейскую семью. Сегодня комиссия считается авторитетным арбитром в спорах между политикой и правом, помогающим праву хоть иногда выигрывать тяжбы в масштабах страны.

— Конечно, наши рекомендации не носят обязательного характера,— поясняет Татьяна Мышелова, пресс-атташе Венецианской комиссии.— Тем не менее Парламентская ассамблея, принимая решения о санкциях или изменении политики в отношении той или иной страны, как правило, пользуется нашими заключениями. Характерный пример — прошлогодний случай в Венгрии, где провластная партия, имеющая 2/3 голосов в парламенте, пыталась провести ряд сомнительных законов. Наши экспертные оценки превратились в "дорожную карту" по приведению законодательства этой страны к нормальному виду.

С Россией такой фокус, разумеется, не пройдет: все-таки мы, в отличие от Венгрии, в Европейский союз не вступали, а потому любые санкции и рекомендации нам не указ. Однако критика зарубежных коллег неприятна даже суверенной демократии. Взаимодействие России с комиссией (членами которой мы тоже, кстати, являемся) заметно накалилось накануне ее мартовской, 94-й сессии, в программу которой было включено рассмотрение наших поправок в закон о митингах. Целый ряд экспертов — из Российской академии правосудия, из Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ и других — отказывались комментировать сюжет, ссылаясь на его политическую сложность и непредсказуемость. На кону стояла смена российского представительства в комиссии, то есть уход с венецианских "совещаний" председателя Конституционного суда РФ Валерия Зорькина и его зама Сергея Маврина и приход кого-то нового. Смена нашего членского состава, конечно, затянет публикацию заключений "венецианцев" по спорным российским законам, но в корне ситуацию не изменит. Рано или поздно европейский вердикт будет вынесен.

Красное словцо

Скорее всего, этот вердикт окажется неприятным для России. Уже в прошлом году комиссия была недовольна рядом наших законов, в том числе старым вариантом закона о митингах. После принятия нового варианта, значительно увеличившего штрафы за нарушение общественного порядка, поводов для критики прибавилось. Из-за технического сбоя в январе этого года на сайт "венецианцев" попал предварительный проект заключения по нашумевшим поправкам. Из него следовало, что нововведения "представляют собой шаг назад для защиты свободы собраний в России". Впрочем, комиссия поспешно извинилась за слив: поправки в тот момент еще рассматривались в Конституционном суде РФ и международным арбитрам, по всем правилам этикета, требовалось дождаться вердикта российских коллег. Однако ясно, что решение Конституционного суда, в целом одобрившего новый закон о митингах, точку зрения "венецианцев" изменить не могло.

Серьезность своих претензий ПАСЕ подтвердила новыми шагами — в начале этого года спешно заказав анализ еще двух российских законов: об НКО и госизмене. Собственную проверку "венецианцы" предварили консультациями с российскими экспертами.

— Ко мне обратились представители Комитета по юридическим вопросам и правам человека ПАСЕ, чтобы уточнить, правильно ли они понимают последствия принятия закона об НКО для российских граждан,— рассказывает Тамара Морщакова, судья Конституционного суда РФ в отставке, член Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека.— И, в общем, наши мнения совпали. Само понятие "иностранный агент" противоречит логике гражданского права, согласно которой "агентом" является только тот, кто выполняет конкретные поручения определенной институции. В этом законе что ни слово, то юридический нонсенс. Не говоря уже о том, какие коннотации в русском языке связаны с выражением "иностранный агент". Фактически такие формулировки не вносят юридической ясности, а клеймят те или иные институты гражданского общества.

Поправки в УК, проливающие новый свет на явление госизмены, в российском юридическом сообществе подверглись еще большей критике.

— Здесь даже говорить нечего: ясно, что теперь статья о госизмене становится настолько резиновой, что почти любое общение с иностранцем можно под нее подвести,— уверен Михаил Краснов, завкафедрой конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ.

Странно думать, чтобы такая реакция на их творчество не была заранее ясна нашим депутатам. Сама риторика новейшего российского права — "иностранные агенты", "госизмена", "массовые беспорядки" — окунает международных экспертов в холодные дипломатические войны. После Первой русской революции известный отечественный журналист-международник Исаак Шкловский, анализируя законотворческую работу правительства, писал, что оно "меньше всего стесняется по отношению к "своим", а жило и живет, главным образом, для "людей", для Западной Европы". Поэтому стремление сохранить лицо, остаться в "европейской семье" — мощный повод для либерализации права. Судя по демаршам нашей Госдумы, ее стремления прямо противоположные.

— Международные организации всегда реагируют на определенные ключевые слова, вроде наших "иностранных агентов",— поясняет Леонид Головко, и.о. завкафедрой уголовного процесса, правосудия и прокурорского надзора юрфака МГУ, член Международной ассоциации уголовного права.— Уверяю вас: можно принять абсолютно драконовский закон, но так его оформить, чтобы европейское сообщество не спохватилось. Ведь профессиональные юристы, эксперты из той же Венецианской комиссии, подключаются к анализу законов тогда, когда решение о необходимости такого анализа уже принято. Кем принято? Технократами, чиновниками из Совета Европы, не обязательно сведущими в российском праве, зато сведущими в риторике. Поэтому, как правило, национальные законодатели учитывают в своей работе этот дипломатический аспект и ловко маскируют все неудобное. Однако в последнее время я с удивлением замечаю, что Дума о нем забыла: она принимает хлесткие законы, не думая о возможном отклике.

Исправим на худшее

Шапкозакидательство наших депутатов юристы объясняют по-разному — то непрофессионализмом (вспомним фальшивые диссертации), то излишне жестким заказом сверху, то уверенностью, что перед Европой все равно оправдаемся и "никто ничего не докажет".

— Формально с тем же законом о митингах все не так однозначно,— рассказывает Михаил Краснов.— В 55-й статье Конституции РФ говорится, что не должны приниматься законы, отменяющие или умаляющие права человека. То есть, чтобы признать поправки неконституционными, нужно доказать, что эти огромные штрафы делают свободу митингов фиктивной. Однако наши законодатели, настаивающие на своих благих намерениях, не учитывают одного момента: в праве всегда ищут не только букву, но и дух. Очень важен контекст, в котором принимались и принимаются эти странные законы, а они посыпались на нас летом 2012-го, после серии протестных акций. Контекст — это вполне правовая категория. Вспомним, что при рассмотрении уголовных дел суд всегда учитывает обстоятельства — смягчающие и отягчающие. Поэтому не надо удивляться, если международные инстанции тоже будут смотреть на контекст, и не стоит обвинять их в политической предвзятости.

Олег Румянцев, президент Фонда конституционных реформ, который в 1990-м был ответственным секретарем Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР, вспоминает, что уже тогда Венецианская комиссия, начав сотрудничество с Россией, зарекомендовала себя как вполне аполитичная инстанция. Вне зависимости от того, как Европа воспринимала противостояние президента и Верховного Совета, "венецианцы" непредвзято оценивали и критиковали оба проекта российской Конституции — и ельцинский, и проект Съезда. С тех пор ее репутация только утвердилась: характерно, что в этом году войти в "венецианский клуб" решила Америка.

Впрочем, если здесь нас раскритикуют и международные рейтинги России как правового государства поползут вниз, еще не все потеряно. После хлестких законов можно анонсировать очередную либерализацию и, все-таки вспомнив юридические хитрости, что-нибудь подправить, не меняя сути дела.

— В нашем законодательстве последних лет удивляет его хаотичность,— признается Леонид Головко.— Постоянные шарахания: то ужесточение — как реакция на одни политические события, то смягчение — как реакция на другие. Правом пользуются в своих краткосрочных интересах, поэтому иногда та же либерализация оказывается по последствиям хуже, чем откровенно суровые законы. Тренд последнего времени — это то, что КоАП стал своеобразной лазейкой для наших законодателей. По сути дела, это такое же уголовное право, только мелкое. Логика его отделения в том, что КоАП всегда дает меньшие наказания: без арестов и с небольшими штрафами. А у нас он зажил собственной жизнью: туда "спускают" серьезные наказания — до 30 суток ареста, "облегчая" напоказ Уголовный кодекс. Да и сам по себе КоАП обрастает новыми статьями, становясь все суровее: некоторые статьи в УК предусматривают меньшие сроки задержания, чем некоторые статьи в КоАПе, что само по себе нонсенс. Это вполне очевидно, когда смотришь на ситуацию изнутри, но не всегда считывается международным сообществом.

Внутри страны между тем уже тоже бьют тревогу: вспомним, что прошлый год стал рекордным по количеству особых мнений судей Конституционного суда РФ. Однако пока мнение Думы и инициаторов скандальных законов остается не просто "самым особым", но и единственно правильным, остальные, похоже, могут молчать.

Коллективный надзор

Досье

Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) — совещательный орган при Совете Европы, имеющий отдельный бюджет (пополняется странами — участницами комиссии) и допускающий членство стран, не входящих в СЕ. Создана в 1990 году на волне конституционных реформ в постсоветских странах. Сегодня в комиссии 58 государств-членов (в том числе Россия), ассоциированный член — Белоруссия, а также шесть стран-наблюдателей (в ближайшее время США перейдут из этой категории в полноправные члены). От каждой страны-участницы в комиссию направляется один представитель и его зам, как правило, ими оказываются председатели Конституционных судов, профессора ведущих университетов, чиновники профильных ведомств. Делегаты от стран-участниц собираются в Венеции четыре раза в год, выступая как независимые эксперты. Комиссия проверяет законодательство той или иной страны на конституционность либо по просьбе самой страны, либо по инициативе СЕ: сначала уполномоченные докладчики (кто-либо из членов комиссии) анализируют поступившие законы и готовят по ним предварительные заключения. Потом секретариат комиссии обобщает их заключения в одно, которое выносится на обсуждение всеми членами комиссии на одной из сессий в Венеции. В 2012 году комиссия рассмотрела российские законы "О политических партиях", "О выборах депутатов Госдумы", "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях", "О ФСБ", "О противодействии экстремистской деятельности", а также поправки к закону "О собраниях". На очереди наши законы "О некоммерческих организациях" и новая редакция статей УК о госизмене и шпионаже.

Проверка на вменяемость