Правительство и администрация президента согласовали основные параметры первой за десять лет реформы российской космической отрасли, попутно определив и ее новых руководителей. "Власть" решила разобраться, почему российская космическая промышленность утратила позиции, кто пытался их вернуть и что из этого получилось.

Иван Сафронов

9 октября вице-премьер Дмитрий Рогозин представил президенту Владимиру Путину системный проект реформы космической промышленности. Это было первое публичное знакомство президента с планами вывода из кризиса одной из ключевых отраслей экономики. Впрочем, сомневаться в том, что он и до этого был более чем осведомлен, не приходится: по данным "Власти", чиновники администрации исправно информировали его о работе над проектом реформы.

Как сообщил во время встречи Дмитрий Рогозин, существовавшее без малого десять лет Федеральное космическое агентство (Роскосмос) будет разделено на две составляющие. Как орган исполнительной власти ведомство будет осуществлять функции госзаказчика при создании космической техники и координатора космической деятельности РФ. А все предприятия отрасли достанутся в управление создаваемой с нуля Объединенной ракетно-космической корпорации (ОРКК). Сформировать ОРКК предлагается на базе Научно-исследовательского института космического приборостроения: в уставный капитал именно этой организации будут передавать акции предприятий космической промышленности.

Первоначально планировалось, что в составе ОРКК окажется 33 предприятия (28 акционерных обществ и 5 унитарных), объединенных в 8 интегрированных структур по специализации. Например, холдинг на базе "Информационных спутниковых систем имени Решетнева" должен заняться разработкой и изготовлением космических аппаратов связи и навигации, "Системы оптического диапазона длин волн для космических аппаратов" замкнут на корпорацию "Системы прецизионного приборостроения", разработку бортовых систем управления — на Научно-производственный центр автоматического приборостроения имени Пилюгина. Изготовление космических метеоаппаратов и электромеханику отдадут "Космическим системам мониторинга, информационно-управляющим и электромеханическим комплексам имени Иосифьяна", наземными комплексами управления займется компания "Российские космические системы". Три оставшихся холдинга, сформированных на базе Государственного космического научно-производственного центра имени Хруничева, государственного научно-производственного ракетно-космического центра "ЦСКБ-Прогресс" и корпорации "Энергия", будут специализироваться на разработке, изготовлении ракет-носителей и аппаратов. Кроме этого, напрямую на ОРКК замкнутся 15 самостоятельных организаций (9 акционерных обществ и 6 унитарных).

Глава Роскосмоса Владимир Поповкин (справа) не смог убедить Владимира Путина в том, что именно его план реформы ведомства является правильным
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ

Исключением должны были стать предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ, у которых заказчиком выступает не Роскосмос, а Министерство обороны. Это корпорация "Комета" (она создает приборы и агрегаты космических систем спецназначения), корпорация "Московский институт теплотехники" (баллистическая ракетная техника), Государственный ракетный центр имени Макеева (баллистическая ракетная техника морского базирования) и корпорация "Стратегические пункты управления" (командные пункты и системы предстартовой подготовки ракет). Источник "Власти" в космическом ведомстве утверждает, что такое пожелание было с самого начала спущено из правительства: чиновники опасались, что процесс переподчинения чреват разнообразными проблемами, могущими нарушить выполнение оборонного заказа.

Против такого распределения выступил глава Роскосмоса Владимир Поповкин. "Все предприятия должны войти в корпорацию для того, чтобы была единая экономическая политика, единая система качества и чтобы не получилось так, что корпорация будет выстраивать одну систему, а Роскосмос — другую,— заявил он.— Разная подчиненность приведет к появлению конфликта интересов между руководством корпораций и руководством Роскосмоса". В итоге после нескольких совещаний в правительстве было решено все предприятия влить в создаваемую корпорацию. Как сказал Дмитрий Рогозин Владимиру Путину, "в корпорацию переводится все, кроме науки и инфраструктуры". Вице-премьер, правда, не уточнил, что случится это не сразу: Московский институт теплотехники все-таки продолжит существовать в составе Роскосмоса и войдет в ОРКК не ранее 2017 года, а корпорация "Комета" и вовсе останется за пределами ОРКК и станет частью формируемого ныне концерна воздушно-космической обороны.

Самому Роскосмосу в новой системе достается достаточно скромная роль. В него войдут 12 организаций, большинство которых специализируется на научной деятельности, а оставшаяся малая часть — на инфраструктуре. Агентство также будет разрабатывать федеральную космическую программу и планировать стратегию деятельности на долгосрочный период.

Обе структуры нежизнеспособны друг без друга, но никакого влияния на работу ОРКК агентство оказывать не уполномочено, как и наоборот. Исключены лишние точки пересечения: ведомство заказывает — корпорация выполняет. У каждой из двух структур будет собственное руководство, но сохранится один общий куратор в лице Дмитрия Рогозина.

Премьер Дмитрий Медведев сумел сделать свой взгляд на развитие космической отрасли доминирующим
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ

Уже названы имена новых отраслевых топ-менеджеров: Роскосмос вместо Владимира Поповкина 10 октября возглавил его бывший подчиненный генерал-полковник Олег Остапенко, который указом президента освобожден от должности заместителя министра обороны по науке и уволен с военной службы. ОРКК должен возглавить гендиректор АвтоВАЗа Игорь Комаров, тесно связанный с топ-менеджментом госкорпорации "Ростех". "Поповкин не хотел быть руководителем отреформированного Роскосмоса, и его можно понять: нормальный человек не захочет быть зицпредседателем, не имеющим ни полномочий, ни права брать на себя ответственность",— считает источник "Власти", близкий к нынешнему руководству космического ведомства. А кандидатура Поповкина как руководителя корпорации хотя и рассматривалась, но реальных шансов не имела, прежде всего из-за разных взглядов на реформу отрасли с курирующим вице-премьером Рогозиным.

Космическая отрасль, бывшая гордостью советской промышленности, после распада СССР погрузилась в системный кризис, который не прекращается. Несмотря на то что с 2000 года расходы на содержание Роскосмоса выросли почти в 28 раз (см. график), аварий и скандалов становилось только больше (см. справку "Космические неудачи России в 2000-2013 годах"). Ракеты падали, спутники выходили из строя, а отсутствие контроля за использованием средств и чувство безнаказанности у директоров предприятий создавали идеальную среду для коррупции.

Очевидный для общественности пик проблем пришелся на 2010 и 2011 годы: именно тогда появилась шутки о наращивании Россией группировки спутников на дне Тихого океана. Однако катастрофы стали результатом предшествующих 20 лет. Проблемы постоянно давали о себе знать еще с 1990-х годов, когда космическая и авиационная отрасли существовали в виде единой структуры под названием Росавиакосмос.

Одним из самых ярких примеров, иллюстрирующих состояние дел вскоре после распада СССР, служит неудачный запуск в ноябре 1996 года российской автоматической межпланетной станции "Марс-96", разработки научно-производственного объединения имени Лавочкина. Ракета-носитель "Протон" стартовала в штатном режиме, однако из-за сбоя в работе разгонного блока станция так и не смогла выйти на необходимую траекторию и спустя пять часов сгорела в плотных слоях атмосферы. Комиссия, расследовавшая причины инцидента, однозначных выводов так и не сделала: телеметрическая информация на этом этапе полета почему-то не считывалась. "Деньги на достройку аппарата давали европейцы, их аппаратура также находилась на борту,— вспоминает один из сотрудников Росавиакосмоса, ныне вышедший на пенсию.— Но достроено так ничего и не было: когда пришло время запускать аппарат, на предприятии все знали, что запускать там просто нечего — все деньги были растранжирены предприятием. Пускать ракету все равно пришлось, иначе иностранцы начали бы задавать вопросы, ответов на которые у нас не было". Совершенно случайный сбой решил все проблемы: это космос, всякое случается. С тем, что ситуация с запуском "Марса-96" наглядно характеризует царившую в отрасли атмосферу, согласны бывшие и нынешние сотрудники Роскосмоса.

Следующим мощным ударом по космической промышленности стал дефолт 1998 года. Если в 1997 году расходы на Роскосмос выросли с 2,1 млрд до 3,8 млрд рублей, а в 1998 году Роскосмос получил 3,7 млрд, то в 1999 году финансирование было сокращено до 3 млрд. Ни о каком развитии радиокомпонентной базы, из-за которой сейчас Россия вынуждена покупать чипы за рубежом, не будучи уверенной в их пригодности, и речи не было: надо было просто выживать. Кстати, та же вышедшая из строя в декабре 2012 года станция "Фобос-Грунт", разработка которой началась в 1998 году, показала всю серьезность проблемы: установленные на ней микросхемы не отвечали требованиям класса space и фактически не были пригодны для использования в условиях космического пространства.

Вице-премьер Дмитрий Рогозин останется единственным административным звеном, которое свяжет создаваемые вместо Роскосмоса агентство и корпорацию
Фото: Василий Шапошников, Коммерсантъ

После отделения авиационной составляющей в 2004 году и назначения вместо гражданского руководителя Юрия Коптева главой Роскосмоса генерала Анатолия Перминова ситуация, казалось бы, должна была измениться. В отрасль пришли деньги. Сергей Иванов, на тот момент министр обороны, всячески ратовал за создание спутниковой группировки ГЛОНАСС. Владимир Путин, первый президентский срок которого подходил к концу, ставил перед Россией в космосе куда более серьезные задачи, чем просто выживание. Но чуда не произошло. За семь лет, проведенных Анатолием Перминовым во главе Роскосмоса, отрасль продолжала терять кадры и деградировать. Кадровый вопрос стал самым острым: зарплаты на предприятиях были крайне низкие, стоящих специалистов с каждым годом было все меньше, а чтобы привлекать молодежь, не делалось ничего: были лишь отсрочки от армии, да и те вскоре отменили. Росла аварийность ракет. Загрузка предприятий составляла 35-40%. Отделы технического контроля свои функции практически не выполняли. Это во многом объясняет и небывалое для космической отрасли количество аварий, случившихся уже в конце 2000-х.

В марте 2011 года, когда Сергей Иванов был уже вице-премьером и курировал в правительстве оборонную промышленность, Анатолию Перминову припомнили срыв всех планов по созданию космических аппаратов, постоянные переносы запусков, очевидные проблемы со страхованием бюджетных пусков. Практика проведения прокурорских проверок и возбуждения уголовных дел по фактам аварий ракет тогда уже применялась в полной мере, однако ни одно из них не было доведено до конца.

Попытку решить проблему предпринял пришедший в ведомство в апреле 2011 года Владимир Поповкин. Генерал армии, в 2004-2008 годах командовавший Космическими войсками РФ, на должности первого замминистра обороны разработал госпрограмму вооружений до 2020 года и помог тогдашнему министру Анатолию Сердюкову выбить под нее небывалое финансирование в размере 20 трлн руб. Появились ожидания, что в космическую отрасль также придут большие деньги.

Появление Поповкина в Роскосмосе обрадовало не всех. Особенно опечалены были отраслевые директора: на посту заместителя министра он нередко выставлял производителям многомиллионные штрафы за срыв сроков сдачи изделий. В отрасли особо острую реакцию вызвала ликвидация распространенной при Перминове практики совмещения постов гендиректора и генконструктора. Впоследствии Поповкин решил, что зарплата главы предприятия будет рассчитываться исходя из средней зарплаты его подчиненных, а не фиксироваться контрактом.

Приняв дела в Роскосмосе, Поповкин инициировал крупнейший финансовый аудит предприятий, по результатам которого к работе пришлось подключаться 4-му управлению МВД, курирующему спецобъекты. В 2012 году огласку получили дела о хищениях 6,5 млрд руб. при разработке в 2007-2010 годах навигационной системы ГЛОНАСС. Основной поток средств, как выяснилось, проходил через некое ЗАО НПО КП, аффилированное с руководством компании "Российские космические системы". В ноябре 2012 года Сергей Иванов, возглавивший администрацию президента, в интервью "Первому каналу" сообщил, что о фактах нецелевого использования средств, выделяемых на ГЛОНАСС, он знал еще в 2010 году. Однако, по словам Иванова, курировавшего разработку навигационной системы в правительстве, он не мог сделать эту историю достоянием гласности, поскольку это могло помешать следствию. Тем не менее Роскосмос убедил правительство выделить на программу "Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 2012-2020 годы" гигантские 346,6 млрд руб.

Проиграв аппаратную борьбу, Владимир Поповкин покинул пост главы Роскосмоса
Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ

На фоне постоянно вспыхивающих конфликтов, на Роскосмос возлагалась ответственность за разработку проекта собственной реформы. У Владимира Поповкина на этот счет были свои идеи. Сначала он настаивал на превращении агентства в госкорпорацию "Роскосмос" по модели "Росатома". В ней он хотел создать правление, управление делами, наблюдательный совет, ревизионную комиссию, научно-технический совет, ликвидировать большую часть существующих управлений и заменить их на 17 профильных департаментов. Акции всех предприятий предлагалось внести в уставный капитал госкорпорации, дав ей право прямого управления отраслью. (Сейчас даже для принятия кадрового решения на акционированном предприятии необходим созыв совета директоров и согласование в целом ряде ведомств и министерств.)

Параллельно к разработке своих вариантов по поручению премьера Медведева приступили две другие структуры: рабочая группа при Дмитрии Рогозине и экспертная группа при министре по связям с открытым правительством Михаиле Абызове. Первая предлагала сохранить за Роскосмосом статус федерального агентства, но дать ему возможность управлять акционерными обществами. Вторая настаивала на создании единого акционерного общества, включающего в себя все предприятия отрасли, и усиление управленческой роли агентства. Рогозин последний вариант в ноябре 2012 года поначалу отклонил.

Прошел почти год, и ситуация кардинально не менялась: каждая из трех сторон работала в своем направлении, готовясь представить предложения руководству страны. Однако в июне Владимир Путин потребовал активизировать работу по реформе отрасли. 11 июня в Кремле прошло закрытое совещание, на котором Поповкин представил свой проект создания госкорпорации. Проект раскритиковал глава правительства: Дмитрий Медведев последовательно отстаивает идею о том, что госкорпорации рано или поздно должны быть преобразованы в акционерные общества, а новых структур такого вида создавать не следует. В итоге Путин выпустил в конце июня спецраспоряжение, согласно которому Дмитрию Рогозину поручалось доработать и предоставить на утверждение окончательный вариант реформы. Как вспоминает источник "Власти" в Роскосмосе, уже тогда Владимир Поповкин, отношения которого с Дмитрием Рогозиным нельзя назвать теплыми, догадывался, что его вариант будет отклонен, но намеревался до конца отстаивать свою точку зрения.

2 июля очередной аварией закончился запуск ракеты-носителя "Протон" с тремя спутниками системы ГЛОНАСС. В тот же день Дмитрий Рогозин объявил о решении реформировать отрасль путем разделения Роскосмоса, фактически взяв за основу предложения экспертов открытого правительства Михаила Абызова. В правительстве полагают, что предложенный экспертами вариант полностью укладывается в модель управления отраслями, которую пытается выстроить кабинет Медведева. "Это нормальная практика, когда функции госзаказчика и исполнителя разделены. Слияние функций в одном ведомстве уже доказало свою неэффективность, причем не только на примере космоса",— говорит собеседник "Власти", близкий к открытому правительству. Эксперты ссылались и на мировой опыт: новая российская модель с агентством и производственной корпорацией больше всего напоминает структуру управления космической отраслью в КНР, которая за последние 20 лет добилась определенных успехов (см. справку "Кто отвечает за космос за рубежом").

Спасать космическую отрасль теперь будет глава АвтоВАЗа Игорь Комаров
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ

Что работа Поповкина в отрасли подходит к концу, стало понятно в августе. На просьбу главы Роскосмоса увеличить финансирование Дмитрий Медведев ответил отказом. А затем чиновнику был объявлен выговор с формулировкой "за нарушение служебной этики". Опрошенные сотрудники космического ведомства отмечают, что Владимир Поповкин в любом случае написал бы заявление об увольнении по собственному желанию. Оставаться в системе для него более не имело бы смысла: новый глава Роскосмоса будет гораздо менее влиятельной фигурой.

Ключевым человеком в российской космической отрасли теперь можно считать будущего главу ОРКК. Какую стратегию выберет Игорь Комаров, назначение которого ожидается в ближайшее время, сказать пока сложно. Собеседники "Власти" в Роскосмосе и правительстве не исключают, что более заметную роль станет играть "Ростех". Комаров по праву считается человеком из близкого окружения Сергея Чемезова: он был его советником с октября 2008 года до назначения на подконтрольный "Ростеху" АвтоВАЗ в мае 2009 года. Вполне возможно, что вскоре на руководящих должностях в ОРКК и на ключевых предприятиях появятся другие выходцы из "Ростеха". Источники отмечают, что в перспективе нельзя исключать вариант, при котором в рамках консолидации двигателестроительной отрасли часть предприятий этой направленности будет отдана Объединенной двигателестроительной корпорации, которая входит в "Оборонпром" — дочернюю структуру "Ростеха".

Что такое Роскосмос

Федеральное космическое агентство (Роскосмос) до последнего времени единолично отвечало за ракетно-космическую отрасль страны.

Агентство создано указом президента РФ от 9 марта 2004 года "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" на основе Российского авиационно-космического агентства. В его функции входят запуск космических аппаратов военного и гражданского назначения, лицензирование космической деятельности, оказание государственных услуг и организация международного сотрудничества в сфере космоса, отбор и подготовка космонавтов. Кроме того, Роскосмос занимается эксплуатацией космодрома Байконур в Казахстане, строительством космодрома Восточный в Амурской области и реализацией (совместно с Минобороны) программы навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС.

В ведении агентства находятся 43 государственные организации ракетно-космической промышленности. Помимо этого ракетно-космической промышленностью занимаются 74 акционерных общества. Кроме того, в структуру Роскосмоса входит представительство в Китае. В центральном аппарате агентства, состоящем из 11 управлений, работают 239 человек. В управлении на Байконуре — 21 человек.

Бюджет ведомства на 2013 год составляет 167,6 млрд руб., из них 83,9 млрд руб. приходится на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. На содержание центрального аппарата в 2013 году выделено 320,5 млн руб., зарубежного — 19,8 млн руб. На 2014 год запланирован бюджет в размере 170,4 млрд руб., на 2015 год — 186,5 млрд руб.

Ольга Дорохина

Ключ на рестарт