Если расходы российского бюджета и следует сокращать, то ради повышения эффективности, а не из-за мнимой угрозы банкротства

На днях ведущие деловые издания России и мира перепечатали будоражащую сознание новость. Оказывается, образцовая финансовая устойчивость России, чьи иностранные резервы в 8,3 раза превышают внешний госдолг, – лишь опасная иллюзия. Уже сейчас страна имеет фискальный разрыв $28 трлн – в 14 раз больше годового ВВП.

Фискальный разрыв – разница между текущей стоимостью будущих доходов бюджета и его обязательств. Если ничего не делать, за 30 лет эта величина вырастет в рублевом выражении почти в 2,5 раза. Чтобы свести разрыв к нулю – добиться бюджетной устойчивости, нужно сократить расходы (сейчас и в следующие годы) на 8,4% ВВП.

Это эквивалентно урезанию всех трат, кроме обслуживания долга, на 22% или повышению налогов на 29%.

Ужасающие цифры получила группа экономистов Института экономической политики им. Гайдара и РАНХиГС во главе с профессором Бостонского университета Лоуренсом Котликоффым. Сырьевые ресурсы российской экономики исчерпаемы, а бюджетные нужды, связанные с обеспечением стареющего населения, бесконечны, пишут экономисты. «Наша работа не направлена на разработку экономических рекомендаций, мы просто предупреждаем руководство страны о том, что это может быть», – говорит соавтор исследования Мария Казакова. Доклад посвящен Егору Гайдару – в преамбуле говорится, что бюджетная устойчивость и ответственность были очень важными для него понятиями.

Как теперь жить с этими кошмарными цифрами? Не пора ли уже сейчас признать Россию банкротом? Не перекладываем ли мы неприятную работу по сокращению фискального разрыва на детей и внуков?

Конечно, нет.

Как поступило руководство страны с предупреждением, мне неизвестно. Но лучшее, что можно сделать, – не заметить его. Риторика доклада сильно преувеличена.

Начнем с того, что отсутствие фискального разрыва – необязательное условие бюджетной устойчивости. О госбюджете Котликофф и соавторы рассуждают, как о семье: нельзя постоянно тратить больше, чем зарабатываешь, когда-то этому будет положен конец, и чем позже – тем более болезненный. Эта аналогия неверна. Во-первых, даже домохозяйство может долгое время тратить больше, чем зарабатывает, если оно может проедать ненужные в будущем активы. Например, 60-летняя чета может заложить недвижимость банку по механизму «обратной ипотеки» (2 года назад этот механизм в России стала продвигать АРИЖК), живя на кредит, обеспеченный посмертной продажей жилья. Значит, даже о бюджетной устойчивости семьи неправильно судить по доходам и расходам – надо принимать во внимание активы. Когда-то богатство закончится, но в могилу его не заберешь, а если нажито слишком много – то и детям все не передашь. Так что иногда и для семей жить за счет нажитых активов – вполне рациональная стратегия.

Аналог такой жизни для государства – приватизация.

Во-вторых, доходы государств постоянно растут, а обанкротить их сложно. Если госдолг не вышел за границы 60-100% ВВП (тогда его обслуживание тяготит бюджет), вполне устойчивым является рост долга вровень с ВВП (на 3-4% в год не считая инфляции). Да, политики часто превышают допустимые пороги. Краткосрочные цели для них важнее долгосрочных. «Посадить яблоню» – это не про политиков: когда она начнет приносить плоды, благодарить надо будет новых вождей. Но из этого совершенно не следует, как говорят Котликофф и соавторы, что объектом бюджетной политики должен стать фискальный разрыв, что чиновникам следует в соответствии с динамикой этого показателя управлять расходами и доходами бюджета.

Чуть больший фискальный разрыв (в 17 раз больше ВВП страны, или около 10% ВВП в годовом выражении), Котликофф обнаружил у США. Чтобы его покрыть, Штатам нужно было бы сократить расходы на 57%, или повысить налоги на 37%. Основная причина разрыва в Штатах – рост расходов на лечение стариков. В России фискальный разрыв обусловлен старением населения, распределительной пенсионной системой (больше половины разрыва) и грядущим исчерпанием запасов нефти и газа.

Для США расчет Котликоффа имеет больше смысла, чем для России. Ведь у нас правительству несложно в одностороннем порядке уменьшить бюджетные обязательства. Пример: недавнее изменение пенсионной формулы. Эта мера может сэкономить бюджету большие деньги.

О приближающемся конце света в США Котликофф неустанно предупреждает с конца 1990-х годов. Уже 10 лет назад он характеризовал cитуацию в терминах «США – банкрот». Снова и снова повторял этот безумный тезис 2-3 года назад. Говорил, что в США долговой кризис хуже греческого, обвинял американскую администрацию во лжи: рассуждая о размере госдолга, она, дескать, прибегает к бухгалтерии Enron (обанкротившийся энергохолдинг, несколько лет перед этим обманывавший инвесторов и регуляторов). Допускал при этом множество ошибок, как показывал Скотт Самнер из Bentley University.

Бюджетные проблемы США не надуманы – они очевидны всем и без расчетов фискального разрыва. Но Котликофф – один из самых звучных критиков администрации Барака Обамы. Поэтому составленную им петицию президенту и Конгрессу поддерживают нобелевские лауреаты, бывшие чиновники и множество экономистов. Рискну предположить, что это политическая поддержка. Она выражает озабоченность бюджетными проблемами и симпатию идее урезания бюджетных трат, а не солидарность с результатами исследований Котликоффа.

Да, бюджетные проблемы США могут вызвать закат доллара и изменение глобальной роли США. Но это дело нескольких десятилетий, а не лет. С многочисленными тезисами Котликоффа о том, что США уже банкрот, спорить смешно, как с катастрофическими предчувствиями российских авторов вроде Михаила Хазина. Заметьте лишь, что банкротам в долг под 1,5-3% в год не дают. А США – дают.

Величина фискального разрыва не значит ровным счетом ничего.

В сложении цифр за много лет столько же смысла, сколько в подсчитывании вдохов и выдохов, сделанных в течение жизни. Фискальный разрыв получен в результате 100-летней проекции макроэкономических показателей, на каждый из них может повлиять множество решений, о которых мы сейчас ничего не знаем. Траектория изменится радикально, а прогноз основан на том, что нынешние условия останутся неизменными. Как заметил Мэтью О’Брайан из The Atlantic, с тем же успехом можно было в 1942-м, после двух лет японских побед, прогнозировать, как 100 лет спустя будет развиваться японская империя, подчинившая себе всю Азию.

В одной вещи Котликофф, несомненно, прав. Финансовое положение государства надо оценивать не только через величину его долга и текущего дефицита. Но оценить обязательства – будущие расходы – очень сложно. Да и пообещать не значит сделать. В 2000 году объем нефинансируемых мандатов (федеральные обязательства, переданные регионам без денежного обеспечения) доходил до 15% ВВП. Эти расходы просто не финансировались – и все. Разрушительного влияния на бюджет они не оказывали. Так чаще всего государство и поступает с обещаниями, которые не может исполнить (вклады в Сбербанке СССР).

Государство почти всегда в силах девальвировать свои обязательства за счет инфляции. Обычно чиновники не обещают индексировать расходы, и большая их часть может быть обесценена. Поэтому судить о финансовом положении государства по величине обещаний, от которых чиновники всегда могут отказаться (не без политических последствий, конечно), было бы опрометчиво.

Но Котликофф совершает еще большую ошибку: «фискальный разрыв» включает в себя не только реальные (хоть и ненадежные) обещания чиновников, но и условную оценку будущих расходов по их нынешней величине. Но кто сказал, что расходы на оборону или субсидии экономике в виде трат на БАМ и скоростную дорогу до Казани не могут быть сокращены на 3-5% ВВП? А ведь это уменьшит, рассуждая по Котликоффу, не только текущий дефицит, но и будущие расходы (привязанные к нынешним).

Значит, снизится и фискальный разрыв, и необходимые для его сокращения меры.

Аккуратный расчет неявных обязательств бюджета и нелинейное прогнозирование будущих экономических трендов Котликофф и его поклонники подменяют простейшими экстраполяциями и множеством панических возгласов о наступившем давно (как, вы не заметили?) бюджетном крахе. Возможен и более серьезный анализ неявных обязательств – такой, как недавно сделал для США Джеймс Гамильтон из Гарварда, ведущий лучшего экономического блога Econbrowser.

Гамильтон подсчитал величину забалансовых федеральных обязательств. Это госгарантии, в том числе по страхованию вкладов, долги госкорпораций и госагентств – «условные обязательства» в терминологии Сергея Сторчака. В 2012 году они составляли около $60 трлн, почти вчетверо больше официального госдолга США. Считать всю эту сумму госдолгом неверно: нельзя складывать реальные, сделанные в прошлом, обещания (взятый долг) с оценкой величины будущих обязательств.

Российский пример: в инаугурационных указах Владимир Путин пообещал серьезное повышение зарплат преподавателям вузов. Но поскольку лишних денег в бюджете нет, это обещание выполняется сейчас за счет увеличения почасовой нагрузки, резкого сокращения внештатных преподавателей и урезания штата на 20-30%. Результат: студенты не будут работать с преподавателями-практиками, а отоларингологам придется учить медиков хирургии. Так что Котликофф и коллеги лишь отвечают на вопрос «Куда мы придем, если все будем делать как сегодня?». Это вопрос возможный, но неинтересный: и без всяких исследований ясно, что, продолжая сегодняшнюю политику, и США, и Россия окажутся в месте, где дурно пахнет. И не вполне корректный: действовать «как сегодня» долго не получится по определению: жизнь заставит менять политику, а из-за этого весь прогноз рассыпается.

Не хотелось бы выступать апологетом безответственной бюджетной политики. Происходящее с российским бюджетом вообще не поддается рациональным объяснениям. Но кричать «Пожар!», когда все горючее отсырело, а спички закончились, тоже неправильно.

Проблема российского бюджета не в том, что он «зарабатывает» 90 рублей, а тратит 100, а в том, что, тратя 100 рублей, он оказывает гражданам услугу, красная цена которой – 10 рублей.

Бюджетная ответственность – весьма благородная цель, но в ее отстаивании не все средства хороши. Если в США Котликофф выглядит экономистом-фриком, то в России из-за отсутствия включенности в мировой научный процесс его выводы могут восприниматься легковерными читателями и поклонниками как истина в последней инстанции. Эффект от этого получается примерно такой же, как если бы Эфиопия пригласила известного российского экономиста Михаила Хазина помочь правительству оценить перспективы экономики США.

Почему государства могут тратить больше, чем зарабатывают