реформа

По всей России происходит сокращение количества чиновников, и Московская область не осталась в стороне от этого процесса. Администрация губернатора подготовила проект, по которому через два года в Подмосковье станет на треть меньше чиновников, что позволит экономить до 10 млрд руб. бюджета в год.

Бывший бизнесмен, губернатор Подмосковья Андрей Воробьев пользуется поддержкой федерального руководства
Фото: Петр Кассин, Коммерсантъ / купить фото

Андрей Шуклин

Предпосылки

Москва является одним из самых населенных городов мира, а в Подмосковье расположено 288 поселений, включающих в себя множество населенных пунктов. Однако за последние девять лет количество чиновников в местных органах самоуправления увеличилось более чем в 40 раз. При этом расходы на содержание административного аппарата области выросли более чем в семь раз. Эти показатели и стали предпосылками к старту новой реформы, призванной объединить целый ряд муниципалитетов.

После тщательного анализа, проведенного администрацией губернатора, стало очевидно, что 100 муниципалитетов в принципе не в состоянии содержать себя и из года в год показывают отрицательный бюджет. Это касается целого спектра районов, в которых работает неоправданно большое количество чиновников. По словам вице-губернатора Московской области Юрия Олейникова, в 2013 году 187 поселений из 288 получают дотации из областного бюджета, причем доля дотаций в объеме доходов бюджета 122 сельских поселений превышает 50%, а 83 — стопроцентно дотационные. Такая ситуация означает, что в большинстве районов вообще нет никаких средств на социальные программы и реализацию инициатив по благоустройству.

"Если не будем обеспечивать изменения, то примерно в 40 муниципальных районах еще через девять лет не останется простых людей, останутся одни депутаты и чиновники. Нигде в мире такой практики нет, это тупик",— отметил в своем обращении к прессе губернатор Московской области Андрей Воробьев. Таким образом, реализация новой реформы будет проходить на протяжении двух лет, причем к ней будут привлечены члены всевозможных общественных организаций и жители.

Интересно, что инициаторами реформы стали жители Каширского, Можайского, Солнечногорского, Одинцовского и Щелковского районов, которые устали искать, в какую инстанцию им нужно обратиться, чтобы решить проблемы, связанные с жилищно-коммунальным хозяйством, землеустройством, ремонтом дорог и построек и так далее. Дело в том, что в настоящее время разделение полномочий и обязательств между различными министерствами, надзорными организациями, правительственными структурами и общественными организациями, районной, городскими и сельскими органами власти является весьма запутанным. Граждане, выступившие с инициативой, ожидают от реформы упрощения схем взаимодействия и повышения прозрачности работы муниципалитетов. В дополнение к этому ожидается, что бюджет области сможет экономить до 10 млрд руб. ежегодно уже на самом начальном этапе объединения муниципалитетов.

Связь с народом

Однако далеко не все разделяют оптимизм правительства по поводу предстоящих преобразований. "На данном этапе речь идет практически о ликвидации местного самоуправления, а органы власти они тем удобнее для жителей, чем ближе они находятся к ним. Простое укрупнение муниципалитетов не является эффективной мерой, но представляет собой бюрократическую инерцию, которая, скорее всего, не даст результатов в сфере повышения эффективности работы правительства,— говорит Павел Кудюкин, доцент кафедры теории и практики государственного управления ВШЭ.— Дефицит ресурсов у мелких муниципалитетов во многом объясняется отсутствием возможности получать легальные доходы на региональном уровне, и эта тенденция наблюдается сегодня по всей стране".

Политолог из Центра политических технологий Алексей Макаркин уверен, что населению понравится программа сокращения числа чиновников. Но, по его мнению, сама инициатива скорее направлена на усиление позиций недавно избранного губернатора. "Переформатирование районов будет способствовать кадровым изменениям, сменам в руководстве, что дает губернатору возможность усилить контроль",— говорит господин Макаркин. Будет ли достигнут желаемый эффект по улучшению управляемости и повышению эффективности деятельности районов и административной единицы в целом, покажет время. По словам политолога, каждая реформа каким-то образом аргументируется. Например, при дроблении районов на более мелкие обычно говорят о том, что чиновникам необходимо быть ближе к народу. При укрупнении — об эффективности. Но сама по себе реформа, как считает господин Макаркин, улучшениям не способствует: необходимо осуществлять ее в рамках целой программы других преобразований, усиления ответственности чиновников и прочих.

Надежда на успех

По словам губернатора, чтобы обеспечить эффективную реализацию реформирования, необходимо привлечь к процессу сами муниципалитеты, общественные организации и самих жителей Московской области. Таким образом, планируется обеспечить поддержку трансформации на местах, избегая лишнего сопротивления на уровне местного самоуправления, а также подключить к оказанию государственных услуг весь спектр общественных организаций.

На данном этапе не понятно, каким образом будет строиться новая система взаимодействия муниципальных учреждений друг с другом и насколько изменится сама схема реализации власти на общеобластном уровне. Губернатор ожидает, что после реформы область станет одним из передовых регионов России, однако для этого его администрации придется сделать очень многое.

"Я считаю, что запуск преобразований, о которых мы говорим сегодня, обусловлен не только потребностью в сокращении количества чиновников и подъеме экономических показателей области. В настоящее время в Подмосковье работают люди, которые пришли сюда при губернаторе Громове и привыкли к его методам работы. Андрей Воробьев хочет выстроить другую систему управления с четкой вертикалью власти и оперативным исполнением приказов, поступающих сверху на места,— комментирует Алексей Скопин, заведующий кафедрой региональной экономики и экономической географии НИУ ВШЭ.— Таким образом, не исключено, что параллельно с сокращением будет происходить обновление всей управленческой команды".

При этом эксперты считают, что сегодня в России пока не выработано прозрачной схемы взаимодействия районных администраций, ведомственных организаций, общественных организаций и областного правительства. Быть может, господину Воробьеву удастся создать новую схему, которую можно будет тиражировать по всей стране. Это покажет время, но сегодня администрации губернатора придется проделать колоссальную работу, которая, без сомнений, будет связана с различными сложностями.

Вместе веселее

В настоящее время вырабатывается стратегия укрупнения муниципалитетов и выявляются откровенно слабые звенья цепи управления регионом, которые нужно присоединить к соседним, более эффективным муниципалитетам. Также планируется объединить те поселения, которые исторически срослись друг с другом в связи с активной застройкой.

Так, недалеко от МКАД расположились города Дзержинский и Котельники, которые фактически перетекают друг в друга, но в каждом работает полный набор чиновников, дублирующих свои функции. При переходе к единой администрации можно добиться повышения эффективности работы муниципалитета, к которому также могут присоединить город Лыткарино. Однако простым сокращением количества чиновников ничего не решить — нужно менять всю систему взаимодействия инстанций, а на это уйдет гораздо больше времени, чем непосредственно на укрупнение районов. Более того, множество вопросов остаются без ответа. Например, какое название будет носить новое поселение? Нужно ли заменять всем жителям паспорта или просто сохранить старые формирования на условном уровне?

В местной администрации считают, что позитивных аспектов у данного объединения больше, чем негативных. В частности, в результате слияния и без того общей инфраструктуры должен подешеветь местный транспорт, люди смогут проще обращаться в муниципальные инстанции. Хотя горожане все же опасаются увеличения очередей в социальные учреждения — и небезосновательно, ведь в первое время объединенному правительству будет непросто разбираться с новой схемой работы и новыми объемами.

Также должны слиться Королев и Юбилейный. Эти два города вообще срослись друг с другом, и Юбилейный давно уже фактически находится внутри Королева. При этом у наукограда Королева практически нет свободной земли, которая тем временем есть у Юбилейного. В последнем же наблюдаются серьезные проблемы с поставками воды и отоплением, а также с уборкой мусора и ремонтом дорог. Впрочем, губернатор недоволен и властями Королева, которые не выполнили целый ряд его поручений и не смогли решить сложные социальные вопросы в городе. Быть может, новая объединенная администрация будет способна решить наболевшие вопросы двух городов, но, как отметил Алексей Юрьевич Скопин из ВШЭ, для этого на места действительно должны прийти новые люди. Но и тут остается множество спорных вопросов: удастся ли новому образованию сохранить статус наукограда, подразумевающий наличие не менее 15% жителей, занятых в наукоемких сферах? Как объединить различные организации в сфере ЖКХ, когда в Королеве они являются муниципальными, а в Юбилейном — акционерными? Все эти вопросы планируется решить не более чем за полгода, и хочется думать, что произойдет это в выгодном для жителей городов ключе.

Сельские и городские

Еще одна веха преобразований, четко намеченная правительством области, заключается в том, чтобы объединить целый ряд муниципалитетов сельских и городских районов. Так, совместное управление будет реализовано для целого ряда муниципалитетов. Жители Щелково и Щелковского района, Каширы и Каширского района, Можайска и Можайского района, а также Одинцово и Одинцовского района будут работать с одними и теми же представителями власти.

Стоит отметить, что Одинцово входит в тройку лидеров Московской области по доходам муниципальных образований, и, по ожиданиям администрации губернатора, объединение может способствовать экономическому росту района и притоку новых инвестиций. Перечень присоединяемых к своим райцентрам районов может быть увеличен в дальнейшем, по мере того как обсуждение реформы произойдет на всех уровнях.

При этом губернатор развеял опасения граждан, что работники сельских территорий потеряют свои повышающие коэффициенты и льготы. Как отметил Андрей Воробьев, сельские учителя и врачи будут получать столько же, сколько и сейчас. Но вот что произойдет с тарифами и налогами, пока неизвестно. Более того, перед правительством области стоят и более сложные вопросы, например возможность присоединения Приокско-Террасного заповедника, находящегося в Серпуховском районе, к самому Серпухову. По правилам ЮНЕСКО биосферные резервации должны располагаться за пределами урбанизированных территорий, к которым, бесспорно, относится городской округ.

Светлое будущее

В администрации губернатора уверены, что реформа принесет свои плоды уже в ближайшем будущем. Ожидается, что первые результаты можно будет наблюдать уже в начале 2014 года, а полная трансформация системы власти произойдет до конца 2015 года. Однако возникает вопрос: о каких результатах мы говорим? Тот факт, что чиновничий аппарат должен сократиться примерно на треть, является действительно реальной целью, но какие результаты принесет реформа гражданам, сильно зависит от того, как будет продумана и реализована схема взаимодействия органов власти друг с другом и с правительством области. "Не столь важно, сколько будет чиновников работать на местах, важно, как будет организована эта работ,— говорит Алексей Скопин.— И на этот вопрос сегодня у правительства нет ответа".

Впрочем, декларированный экономический эффект действительно будет, ведь административная реформа поможет сэкономить на зарплатах, а также освободить целый ряд помещений и парковочных мест в городах. Однако люди ждут от реформы большего, и при отсутствии четкой стратегии реализации взаимодействия различных уровней власти эксперты выражают опасения по поводу результативности проводимых мер. "Для результативного решения задачи необходимо провести тщательный анализ сложившейся ситуации и принимать меры в четком соответствии с обозначенными целями,— заключил Павел Кудюкин.— Я сомневаюсь, что без более глубокой проработки подобные инициативы могут принести пользу гражданам".

Лучше меньше, да лучше