Лето 2013 г. во многом прошло под знаком реформы Академии и сопротивления ей. Последнее стало куда более эффективным средством консолидацини ученых, нежели до того - борьба за осмысленную реформу. К годовщине этих событий мы публикуем два раздела из работы известного специалиста по экономике и организации науки доктора экономических наук, руководителя группы по научной и промышленной политике Сколковского института науки и технологий Ирины Денжиной "Реформа РАН: причины и последствия для науки в России". Полный текст работы вышел в серия электронных публикаций IFRI, посвящённых изучению России и других новых независимых государств на постсоветском пространстве, - Russie.Nei.Visions.

Попытки реформы академического комплекса

Десятилетие безуспешных попыток

Первые попытки реструктуризации, касающиеся сети академических институтов, но не РАН как единой организации, датируются началом 2000-х гг. Тогда в Министерстве промышленности, науки и технологий был разработан план по изменению сети научных организаций, включая систему государственных академий наук.

Принципиальные идеи в отношении академического сектора науки, положенные в основу реструктуризации, состояли в следующем[1].

1. Академические организации, которые выполняют исследования и разработки на высоком уровне, должны оставаться бюджетными учреждениями.
2. Менее успешно действующие академические организации должны быть переориентированы на оказание информационных услуг, то есть выполнять функции научного обслуживания.
3. Часть академических организаций может стать коммерческими структурами, оставаясь при этом в системе Академии.

Реструктуризация должна была проходить постепенно, однако согласования затянулись, и фактически сложившаяся организационная структура не подверглась изменениям.

Следующий этап можно отсчитывать с 2005 г., когда Министерство образования и науки РФ (МОН) совместно с Президиумом РАН разработало «Программу модернизации структуры, функций и механизмов финансирования РАН и других академий». В этом документе уже упоминалась необходимость составления рейтинга академических научных организаций на основе набора количественных индикаторов, поддержки лучших институтов за счёт дополнительного бюджетного финансирования, а также создания системы управления неиспользуемым в научной работе имуществом.

Однако все свелось только к уточнению организационно-правового статуса и функций государственных академий. Они стали государственными некоммерческими организациями, что изменило процедуры утверждения Президента академии и её Устава. Устав РАН стал утверждаться Правительством РФ по представлению общего собрания РАН, а Президент РАН по-прежнему избирался Общим собранием членов Академии, но стал утверждаться в должности Президентом РФ. Это создавало основу для большего контроля Академии, хотя и при прежней схеме всегда проходили консультации с Президентом по вопросу выбора ключевых фигур в РАН. При этом регулирование финансовых потоков и имущества не изменилось. За государственными академиями наук было также сохранено право самостоятельно определять численность работников и систему оплаты труда в подведомственных ей организациях, и основные направления расходования средств.

Новый Устав РАН стал обсуждаться в 2007 году. И тогда же появился «Проект Модельного Устава государственной академии наук», чьё авторство так и не было определено. Таким образом, практика разработки планов реформирования РАН инкогнито началась уже в то время, что повторится во время последней реформы 2013 г. В центре внимания находилось положение Модельного Устава, согласно которому в систему управления РАН вводился Наблюдательный совет, который должен был включать трёх представителей Академии, трёх – правительства, и по одному представителю от Государственной Думы, Совета Федерации и Администрации Президента. Ему передавались распорядительные функции, касающиеся управлениями финансами и имуществом Академии.

Модельный Устав был недостаточно проработан, и это дало возможность Академии отстоять альтернативный проект, который затем утвердило Правительство[2]. Новый Устав позволил Академии расширить свои полномочия в распоряжении финансовыми средствами и имуществом. РАН стала полноправным субъектом бюджетного планирования и фактически была приравнена к органу федеральной власти. Академические структуры были также наделены правом выступать в качестве учредителей других организаций[3].

Следующий этап наступил в 2012 году, с приходом нового правительства. Министр образования и науки Д. Ливанов в первом же интервью после занятия своего поста фактически объявил о грядущей реформе всего научного сектора страны, первым этапом которого будет всесторонняя оценка результатов работы научных организаций и вузов[4].

Следует отметить, что еще на посту заместителя министра науки, который он занимал в 2005-2007 гг., Д. Ливанов предлагал реформировать РАН, однако в то время, по его мнению, он «оказался фактически один с этой идеей»[5]. Обращаясь к истории реформ, рассмотренной выше, мы видим, что как раз в эти годы и предпринимались попытки реформировать РАН через изменение её Устава и корректировку нормативно-правового регулирования. Однако данные подходы оказались недостаточно радикальными, а авторитет руководства Академии, его связь с высшим руководством страны – сильными. Академия наук смогла выстоять, не проводя серьёзных внутренних изменений.

Полемика вокруг РАН обострилась после того, как РАН провела в 2012 году оценку эффективности работы своих институтов – по методике, включающей 130 критериев, в том числе таких, как включенность в международное сотрудничество, результативность работ, коммерческий потенциал исследований и разработок, ресурсная обеспеченность, перспективность тематик.

Согласно результатам оценки, из 297 эффективными являются 290 институтов[6]. Такой итог можно трактовать либо как неприменимость исключительно количественных критериев, либо как неадекватность выбранных показателей для выявления истинной ситуации в академической науке и её «болевых точек»[7], либо как сознательное улучшение результатов.

История попыток реформирования академического комплекса говорит о том, что правительство планировало реформы без тщательных согласований с РАН, а предлагавшиеся подходы и методы не были до конца продуманными. Это давало Академии возможность критиковать несостоятельность предложений, предотвращая тем самым радикальные изменения.

Однако 2013 год показал, что такие перемены возможны в одночасье: три государственные академии практически перестали существовать, несмотря на по-прежнему непродуманные меры и на попытки сопротивления как самой Академии, так и её сторонников. Это доказывает, что дело не в качестве государственной политики, а наличие сильной политической воли на самом высоком уровне[8].

Суть реформы 2013 года

В июне 2013 г. стартовал процесс реформирования академического комплекса страны, предусматривающий слияние трёх государственных академий – РАН, РАМН и РАСХН – с одновременным лишением их подведомственных научных институтов, и создание нового федерального агентства для управления имуществом трёх академий.

Законопроект N305828-6 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» появился неожиданно и, в нарушение действующего законодательства, согласно которому должно проводиться общественное обсуждение, был сразу внесён в Государственную Думу. Эта новость застигла врасплох даже руководство Академии, и сплотило ранее относительно разрозненное научное сообщество, что выразилось в серии протестов против реформы РАН. Главная претензия учёных состояла в том, что реформаторы меньше всего продумали то, какой должна быть дальнейшая судьба не Академии как ведомства, а научных институтов и собственно тех, кто в них работает. Как отклик на ситуацию в октябре была создана Комиссия общественного контроля за реформой Академии наук, куда вошло 10 общественных организаций науки и образования[9]. Таким образом, действия правительства стали катализатором объединения сил гражданского общества в науке, что можно считать одним из немногих позитивных эффектов плохо продуманной реформы.

Профильное министерство – МОН – от авторства отказывалось, хотя если внимательно проследить логику развития событий, то становится очевидным: МОН было если не драйвером, то одним из идеологов предложенного варианта реформы РАН. Министр образования и науки Д. Ливанов неоднократно делал заявления свидетельствующие о работе в данном направлении. Так, в марте 2013 г. он отмечал, что академическая форма организации науки в XXI веке бесперспективна, её надо менять, и он будет для этого делать все от него зависящее[10].

Менее последовательной выглядела на фоне развернувшихся событий позиция первых лиц государства. Президент страны, казалось, не был сторонником радикальных мер в отношении РАН. В апреле2013 г. на встрече с президентом РАН Ю. Осиповым он подтвердил необходимость дальнейшего развития «важной для нас структуры, которая называется Академия наук Российской Федерации»[11]. А председатель правительства Д. Медведев заявлял в августе 2012 г., что «реформирование академии, и это моё глубочайшее убеждение, – это задача не столько государственная, сколько задача самой Академии наук»[12]. Все это давало надежду на то, что, как и раньше, процесс можно остановить. Но это это впечатление оказалось обманчивым.

Даже после двух чтений в Государственной Думе проект оставался небрежно прописанным и содержал неоднозначные положения, например, в отношении юридического статуса и подчинения региональных отделений РАН. Было не вполне понятно, кому будут подчиняться институты региональных отделений РАН, и вообще идёт ли речь об отделениях или научных центрах РАН. Руководство РАН предложило внести в него пять основных поправок, текст которых показывает, насколько радикальными были прописанные в проекте закона изменения:

1) Не ликвидировать РАН, а реорганизовать её путем объединения с РАМН и РАСХН.

2) Сформулировать основную цель РАН как проведение фундаментальных и прикладных исследований.

3) Разделить полномочия между РАН и создаваемым Агентством (позднее названным Федеральным агентством научных организаций - ФАНО) – так, чтобы за ФАНО была закреплена только функция управления имуществом РАН.

4) Возвратить статус юридических лиц существующим трём региональным отделениям РАН – Уральскому, Сибирскому и Дальневосточному.

5) Сохранить двухступенчатую систему званий членов-корреспондентов и академиков, и оставить за РАН право решать, как и когда избирать новых членов РАН.

После трёх чтений проекта закона руководству РАН удалось отстоять большинство поправок, однаконаряду с управлением имуществом Академии были лишены главного – сети подведомственных научных институтов.

Закон был принят 27 сентября 2013 г.[13], и тогда же вышел Указ Президента РФ «О федеральном агентстве научных организаций»[14]. Только после этого началась разработка положения о принципах работы ФАНО и его полномочиях. Они были значительно расширены в сравнении с исходными планами. Постановление правительства РФ «О федеральном агентстве научных организаций» было подписано 25 октября 2013 г. (№950), и из утверждённого положения следует, что для деятельности ФАНО не сформулировано ни целей, ни задач, однако все ключевые вопросы, связанные с финансированием, имуществом институтов, социальной сферой, закупкой оборудования и реактивов, стали его прерогативой. Предложения РАН «учитываются», но только по двум видам деятельности – при разработке планов проведения фундаментальных и поисковых исследований, а также при утверждении программ развития научных организаций, подведомственные Агентству, государственных заданий на выполнение фундаментальных и поисковых исследований.

Таким образом, планирование научной деятельности не было целиком передано ФАНО, но роль РАН стала второстепенной. При этом Академия наук вела переговоры о сохранении за собой ряда институтов широкого профиля[15], в том числе несколько музеев и архивов, однако в окончательный список из 1007 организаций, передаваемых в ФАНО, вошли все организации государственных академий, от научных институтов до ведомственных поликлиник и детских садов[16].

Следует отметить, что произошедшие изменения действительно устраняют конфликт интересов, существовавший в РАН, где были совмещены функции распределения и расходования средств. Однако, так и не была определена цена такого варианта реформы РАН[17], а последствия ликвидации РАН не просчитаны ни в одном из подготавливаемых в стране прогнозов долгосрочного развития. Неопределенность ситуации сохраняется: в частности, Устав объединённой РАН, утвержденный Общим собранием Академии 27 марта 2014 г., содержит достаточно широкие формулировки в части, касающейся взаимодействия с ФАНО и участия в деятельности бывших академических институтов. Предполагается дальнейшая корректировка Устава, а нынешний его вариант утвержден для того, чтобы новая РАН завершила организационное оформление[18]. Может радикально измениться и состав руководителей бывших академических институтов – согласно одному из поручений Президента по итогам заседания Совета по науке и образованию, к руководителям научных организаций могут начать применять те же возрастные требования, что и к ректорам вузов[19]. Так, в вузах ректор должен оставить должность по достижении им 65 лет, а многие из ныне действующих руководителей академических учреждений старше этого возраста.

Непродуманность реформирования быстро стала очевидной: уже 31 октября 2013 г. Президент страны ввел мораторий сроком на один год на сделки с имуществом академического комплекса и кадровые изменения, что впоследствии было зафиксировано в перечне его поручений[20]. Это достаточно реалистичный срок для того, чтобы проработать шаги по обеспечению дальнейшего функционирования институтов, ранее находившихся под управлением РАН, РАМН и РАСХН.

Жизнь «после» реформы

Последствия для академического сектора

Несмотря на то, что оценка институтов по логике должна осуществляться до разработки плана реформ, в России процессы ликвидации Академий и разработки критериев оценки организаций, в том числе академических, шли одновременно. В ноябре 2013 г. появилось постановление правительства о корректировке системы оценки результативности деятельности научных организаций[21], согласно которому основными подходами к проведению оценки стали:

1) вневедомственный характер, создание межведомственной комиссии по оценке результативности научных организаций, на которую возложено немало задач, включая определение минимальных значений оценочных показателей.

2) объединение научных организаций в референтные группы независимо от их ведомственной принадлежности с учетом областей научных знаний и видов проводимых научных исследований;

3) использование показателей, применяемых для оценки результативности деятельности научных организаций в экономически развитых странах.

Два последних аспекта недостаточно проработаны, поскольку оценка, судя по всему, будет практически исключительно количественной. Для каждой референтной группы, в зависимости от профиля институтов, будет определена комбинация из 6-7 показателей, наделённых определённым весом. Отклонение по итоговым показателям автоматически будет относить тот или иной институт к группе лидеров, стабильно работающих, либо утративших научный потенциал. Потенциально опасным является положение, согласно которому число победителей не может превышать одной трети от общего числа участников соответствующей референтной группы. Если в референтной группе вдруг окажется много сильных институтов, часть из них все равно должна быть признана слабыми[22].

К концу 2013 года Министерство образования и науки представило список из 25 критериев оценки организаций, разбитых на 4 основные группы. Результативность и востребованность научных исследований будет оцениваться преимущественно на основе библиометрических показателей, а также патентной статистики, числу созданных малых предприятий, и объёмам привлечённого финансирования. Развитие кадрового потенциала рассматривается в узком смысле, как подготовка (по количеству) аспирантов и докторантов, а также как число лиц, прошедших стажировки. Интеграция в мировое научное пространство – это вновь библиометрия, теперь уже показатели по международному соавторству. В этой же группе есть показатели, вызвавшие сильное оживление и дискуссии в научном сообществе – «количество положительных и нейтральных упоминаний организации в средствах массовой информации» и «число посещений официальных сайтов и интернет-страниц организации по подсчетам удалённых систем, Яндекса и Мэйла.ру»[23]. Очевидно, что такие показатели могут сильно искажать реальное положение дел. Последняя группа показателей – традиционная и включает стандартные данные о финансах, кадрах, возрастной структуре работников, уровне оплаты труда и т.п.

Предложенная МОН система оценки примечательна тем, что в значительной мере опирается на библиометрические показатели, ограничения которых хорошо известны. Более того, использование библиометрии при оценке эффективности все больше оспаривается даже на мировом уровне[24]. В частности, на практике все больше цитат собирают не обязательно сильные работы, но выполненные по модным темам. Более того, журналы начинают искусственно накручивать цитирование опубликованных в них статей, для повышения своих импакт-факторов[25].

Таким образом, система оценки организаций находится даже ещё не в тестовом режиме, и в ней пока не учитывается то, что наиболее объективная оценка достигается при комбинации количественных и экспертных оценок. Важность научных достижений далеко не всегда может быть выражена количественно, и тем более в терминах «экономической эффективности».

Последствия для науки в России

Подход к проведению реформирования академического комплекса, выбранный правительством, кажется не таким уж неожиданным, если рассматривать его сквозь призму прежних попыток реструктуризации. Самореформированием Академия была не в состоянии заниматься, а все попытки внешнего воздействия были ею отражены. Это и привело к реформе-перевороту, когда проект постановления разрабатывался в обстановке полной секретности, а его непосредственные авторы так и не были названы. Иными словами, никто не взял на себя ответственность за совершённые действия. Соответственно, не будет и виновных в случае провала «операции».

То, что сначала были предприняты действия, а потом начались обсуждения, внесение поправок, и так и не была проведена санация институтов РАН, и практически не обсуждались вопросы будущей организации научной работы академических институтов и групп, говорит о том, что главная цель состояла не в формировании новой, комфортной для ученых системы, способствующей развитию перспективных научных исследований, а прежде всего в разрушении действующей структуры.

Необходимость таких радикальных мер была совсем не очевидна. Возможны были более «мягкие» варианты реформ, например, через изменение условий финансирования и организации научной работы. Это включает в себя обеспечение ротации кадров на руководящих позициях, введение возрастных ограничений, расширение конкурсного финансирования, распределение базового финансирования на основе оценки результатов работы институтов за определенный период времени (3-5 лет), введение требования преподавания в вузах для занятия определённых позиций в академических институтах. В дополнение могли быть введены меры, поощряющие внутреннюю мобильность научных кадров, гибкость состава научных коллективов. Разделение функций управления имуществом, распределения финансирования и выполнения научных исследований также можно было осуществить без ликвидации трех академий и сливания их в одну структуру.

То как произошел слом академической системы и остающийся открытым вопрос зачем, вызывают пессимизм. Усилились эмиграционные настроения, особенно в среде научной молодежи, о необходимости выбора «профессия или страна»[26] стало говориться чаще. Более того, президент РАН В. Фортов отметил, что «утечка умов» среди молодежи уже началась[27]. Это подтверждают и данные экспресс-опроса молодых учёных об их отношении к реформе РАН[28]. Почти 70% восприняли её негативно, полагая, что такой подход к преобразованиям приведет к окончательному разрушению фундаментальной науки. При этом более половины опрошенных считают, что изменения в академической системе нужны, но проводить их надо было постепенно. Около 3% планируют отъезд за рубеж, и эта цифра может возрасти, поскольку активизировались зарубежные рекрутеры, предлагающие молодым российским ученым из академических институтов позиции в зарубежных научных центрах. Как справедливо было отмечено авторами исследования, отъезд даже нескольких перспективных ученых может поставить под удар развитие определённых областей исследований. Если принять во внимание, что Россия уже не входит в группу лидирующих стран по 100 наиболее перспективным научным направлениям[29], возможное усиление оттока молодых ученых за рубеж только усугубит положение. А неконкретность замыслов и потому дальнейших мер правительства в отношении научных институтов вряд ли повысят научную отдачу, по крайней мере, в среднесрочной перспективе.

Примечания

[1] Дежина И. Государственное регулирование науки в России. М.: Магистр, 2008. С. 153-155.

[2] Постановление Правительства РФ «О Российской академии наук», №785 от 19 ноября 2007 г.

[3] И. Дежина. Сфера науки и инноваций // Российская экономика в 2007 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 29. М.: ИЭПП, 2008, С. 449-452.

[4] Интервью с министром образования и науки РФ Дмитрием Ливановым, // Умная Школа, 29 мая 2012 г. ˂http://умная-школа.рф/blog/315/n1238/˃.

[5] Глава Минобрнауки Дмитрий Ливанов рассказал о планах ведомства // Коммерсант, 10 февраля 2014 г. .

[6] Быкова Н. РАН оценила эффективность своих институтов // Наука и Образование РФ (S&TRF), 18 января 2013 г.

˂www.strf.ru/material.aspx?CatalogId=221&d_no=51562˃.

[7] И. Дежина. Состояние науки и инноваций // Российская экономика в 2012 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 34. М.: Издательство Института Гайдара, 2013. С. 405-406.

[8] По недавнему признанию министра науки Д. Ливанова, радикальная реформа стала возможной, когда в структуре Администрации Президента (в июне 2012 г. <http://state.kremlin.ru/face/15756>, И.Д,) появилось новое Управление по научно-образовательной политике, куратором которого стал помощник Президента, бывший министр науки А.А. Фурсенко. «Мы скоординировали свои позиции, и поняли, что знаем, как действовать – и действовать быстро». Коммерсант, 10 февраля 2014, Op. cit. [24].

[9] «Ученые создали Комиссию общественного контроля за реформой Академии наук», , 8 октября 2013 г.

˂www.polit.ru/news/2013/10/08/public_control_in_science˃.

[10] Медведев Ю. Дмитрий Ливанов считает, что РАН бесперспективна // Российская газета, 24 марта 2013 г. ˂www.rg.ru/2013/03/24/livanov-site-anons.html˃.

[11] Встреча Владимира Путина с президентом Российской академии наук Юрием Осиповым, 16 апреля 2013 г. ˂http://kremlin.ru/news/17908˃.

[12] А. Черных. РАН продемонстрировала академическую успеваемость // Коммерсантъ, 21 августа 2012 г. ˂www.kommersant.ru/doc/2005518˃.

[13] Федеральный закон №253-Ф3 от 27 сентября 2013 г. «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ˂http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?1;3586986˃.

[14] Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2013 г. №735

«О Федеральном агентстве научных организаций» ˂http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?1;3587023˃.

[15] В. Власов. Слухи о катастрофе науки преждевременны // . 24 декабря 2013 г. ˂http://polit.ru/article/2013/12/24/vlasov/˃.

[16] Распоряжение председателя правительства России N2591-р от 30 декабря 2013 года об утверждении «Перечня организаций, подведомственных ФАНО России». ˂http://government.ru/media/files/41d4b2ee4aa4fdc62ccb.pdf˃.

[17] По оценкам президента РАН В. Фортова, стоимость реформы РАН – 60-70 млрд. руб., что близко к бюджету всей Академии 2013 г. Источник: «Реформа РАН будет стоить государству 70 млрд рублей» // <Газета.Ru>. 1 октября 2013 г. ˂www.gazeta.ru/science/news/2013/10/01/n_3222769.shtml˃.

[18] Российская академия наук приняла новый устав. ИТАР-ТАСС, 27 марта 2014 г. ˂http://itar-tass.com/nauka/1078430˃.

[19] Перечень поручений по итогам заседания Совета по науке и образованию. 15 января 2014 г. Поручение 1, пп. б). ˂www.kremlin.ru/assignments/20065˃

[20] Перечень поручений по итогам заседания Совета по науке и образованию. 15 января 2014 г. Поручение 1, ˂www.kremlin.ru/assignments/20065˃.

[21] Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2013 г. №979 «О внесении изменений в постановление правительства РФ от 8 апреля 2009 г. №312» ˂www.ras.ru/news/shownews.aspx?id=613a30f8-1475-4d9a-a6a3-75df1501be7a˃.

[22] Обращение Профсоюза РАН к В.В. Путину «О необходимости внесения изменений в порядок оценки результативности деятельности научных организаций» 11 января 2014 г. ˂www.ras.ru/news/shownews.aspx?id=fa8cc4f7-0177-47f3-813e-74bcc9857751#content˃

[23] Быкова Н. Науку оценят по 25 критериям // Наука и технологии в РФ. 06 декабря 2013 г ˂www.strf.ru/material.aspx?CatalogId=221&d_no=72319#.Ur6klrSBY3l˃

[24] B. Alberts. Impact Factor Distortions // Science, vol.30, May 17, 2013. P.787.

[25] Так, скандалом прошедшего года стало исключение из рейтингов агентства Thomson Reuters 66 научных журналов, которые искусственно завышали индексы цитирования. См., например, С.Беляева. Импакт – не факт? Научные журналы заподозрили в нечистоплотности // Поиск, №26, 28 июня 2013 г. ˂www.poisknews.ru/theme/science/6447/˃.

[26] «П. Приходченко: “Жалко, если впереди выбор – профессия или страна”» // Газета.ru, 17 декабря 2013 г. ˂www.gazeta.ru/science/2013/12/17_a_5806413.shtm˃.

[27] R. Stone Embattled President Seeks New Path for Russian Academy // Science, 11 февраля 2014. <http://news.sciencemag.org/people-events/2014/02/embattled-president-seeks-new-path-russian-academy?rss=1>.

[28] Опрос проводился в ноябре 2013 г. по инициативе Совета научной молодежи Сибирского отделения РАН и охватывал молодых сотрудников всех трёх региональных отделений РАН, а также московских институтов – всего 1579 респондентов из 44 городов. Источник: О. Колесова. Чемодан, вокзал… Реформа РАН вызвала у молодых желание уехать // Поиск, №4-5, 31 января 2014 г. <www.poisknews.ru/theme/ran/8940/>.

[29] King C., Pendlebury D. Research Fronts 2013. 100 top-ranked specialties in the sciences and social sciences. Thomson Reuters. Апрель 2013. <http://img.en25.com/Web/ThomsonReutersScience/1002571.pdf>.