Партнер консалтинговой компании McKinsey подводит промежуточные итоги начатой Чубайсом реформы

Партнер консалтинговой компании McKinsey Степан Солженицын подвел промежуточные итоги реформы электроэнергетики в России.

С самого начала реформы все было задумано по единому принципу — рыночная конкуренция, либерализация и приватизация, притом что за государством оставался хребет системы — магистральные сети, диспетчер системы и функция регулирования. Реформе энергетики не откажешь в целостности: она была задумана как полностью рыночная. Хотя сразу следует оговориться, что такая схема в энергетике — вещь не бесспорная. Рынок отлично умеет снижать цену, но в энергетике он далеко не лучший механизм привлечения инвестиций.

Итог десятилетия подвести можно, а итог реформы — нет, потому что она не была доведена до конца. Внедрить получилось примерно половину, причем на полпути, в 2008 году, РАО "ЕЭС России" прекратило свое существование. Поэтому чуть ли не по каждому вопросу остался частичный незачет. Итак, по пунктам, что успели, а что нет — см. таблицу ниже.

Если посмотреть на то, как складывалась эта пестрая картина половинчатых успехов, можно увидеть частые тактические повороты. То объявляется стимулирующий механизм (мало что говорящие неспециалисту, но много сулившие энергетикам КОМ — конкурентный отбор мощности, RAB — регулирование от базы активов, ДПМ — договоры на поставку мощности), то он же отменяется, или перезагружается, или вообще вводится ручное управление. Корректируются заявки на рынках энергии и мощности, в самые морозные месяцы станции переключаются на мазут, но не имеют права включать его стоимость в свои рыночные заявки, принимается постановление N877, изымающие прибыль энергосбытовых компаний, а сейчас обсуждается отмена платежей по договорам на поставку мощности. Непредсказуемость регулирующих органов, неожиданность их действий огорчает инвесторов.

Оказывается, большинство стран просто не готовы платить за электроэнергию больше 3-4% своего ВВП

Сложился заколдованный круг. Начать его описывать можно с любого места — например, когда очередной сегмент отрасли предлагает для решения своих задач новый механизм. То, что это приведет к увеличению тарифов, понятно, но есть надежда, что оно будет незаметным, размоется по всей энергосистеме. Затем оказывается, что тарифы все-таки растут весьма ощутимо. Государство негодует, и порой дело доходит до острой критики отрасли на уровне верховной власти. В результате в ручном режиме вводятся поправки, новые ограничения — создается ощущение, что мы латаем дыры в тришкином кафтане. И стоит заметить: каждый раз, когда государство реагирует на рост тарифов и меняет правила, пострадавшие сегменты отрасли — то тот, то другой — стараются придумать очередной механизм решения своих проблем. Порочный круг замкнулся.

Обречены ли мы так и ходить кругами? Вовсе нет. Энергетическая отрасль подчиняется законам физики, она абсолютно обсчитываемая. И если мы честно просчитаем и сложим все необходимые, заявленные, обещанные и желаемые инвестиционные программы, при заявленной стоимости ввода мощностей или их модернизации, при сегодняшней реальной себестоимости производства, то увидим, что средневзвешенный тариф будет расти более чем на 10% в год, то есть на 4-5% опережая ожидаемую инфляцию. Увы, здесь уже учтено повышение эффективности, сопровождающее обновление основных фондов — восстановление проектных показателей блоков, снижение потерь в сетях, резкое повышение КПД за счет внедрения парогазового цикла. Без этого тариф вырос бы еще больше.

Это была физика и математика, дальше — экономика и политика. Мы знаем, что государство боится повышения тарифа выше уровня инфляции. Итак, айсберг, к которому уверенно приближается наш корабль рыночных реформ, отчетливо виден, он впереди. И виден он был еще в 2006-2007 годах, когда отрасль взяла курс на инвестиции и рост тарифов, в два раза превышающий инфляцию. Однако каждый сегмент и подсегмент (будь то энергетическое предприятие или потребитель) продолжает надеяться, что он-то спасется в шлюпке, получит выгодные, ну или приемлемые, условия, а остальные... Об остальных предпочитают не думать. Вместо конкуренции за счет технологий и эффективности мы наблюдаем в основном конкуренцию за кусок тарифного пирога и совокупной выручки отрасли. Это, мягко говоря, не совсем то, для чего задумывалась реформа.

Если смотреть правде в глаза, ничего неожиданного в поведении наших регуляторов на самом деле нет. Притом что логику в их конкретных шагах усмотреть трудно, в общем направлении их действий она прослеживается. Общая задача — сдерживать нагрузку энергетики на бюджет домохозяйств, на себестоимость производителей любой продукции, любых услуг. Когда потребитель видит, что ему не потянуть платеж, он начинает действовать. Кто лоббирует себе выгодные условия, кто отключается от общих сетей и создает собственные энергообъекты в обход системы, кто перестает платить. И что хорошо, все занимаются энергоэффективностью. Энергоемкость российского ВВП (кВт ч на рубль) снижается на 2-3% в год. Поставленная цель — снизить ее в масштабах страны к 2020 году на 40% по сравнению с 2007 годом — выглядит почти достижимой.

Так сколько же можно реально брать с потребителя? В любой стране существует приемлемый уровень платежей за электроэнергию по экономике в целом, выше которого подниматься не стоит: начнутся сбои. Прослеживается четкая тенденция: чем выше электрическая энергоемкость экономики страны, тем ниже тарифы, и наоборот. Во всех странах тарифы и энергоемкость имеют обратную зависимость — например, в РФ тарифы низкие, а энергоемкость высокая (см. график выше). Умножив одно на другое, мы получаем нагрузку электроэнергетики на ВВП страны в процентах (см. график выше). В целом страны не готовы тратить больше 4% своего ВВП на электроэнергию. Для 5-6% нужен осознанный выбор, как, например, в Китае.

Оказывается, большинство стран просто не готовы платить за электроэнергию больше 3-4% своего ВВП. В США и Канаде это стабильно порядка 2,5% ВВП. В Европе — скорее 3%, а Германия благодаря осознанному выбору (масштабное развитие возобновляемых источников энергии, отказ от АЭС) уверенно приближается к 4%. Россия хорошо себя чувствует при 3%, а при 4% — уже плохо, и в экономике то тут, то там начинаются неприятности. Четырех процентов мы достигли в 2010 году, сразу после чего и началась политика сдерживания тарифов в ручном режиме. На общем фоне выделяется Китай, но Китай декларировал, что электроэнергетика — ключевая для развития страны отрасль, и готов платить за нее больше, чтобы не промахнуться в сторону дефицита мощностей, способного затормозить экономический рост. Россия же решения о таком приоритетном статусе энергетики не принимала, и можно с уверенностью сказать, что она вряд ли допустит, чтобы совокупные платежи за энергию оказались выше 4% ВВП.

Из этого следует, что отрасли надо договариваться с государством не только о правилах, но в первую очередь о результатах. Придется временно отложить в сторону правила и механизмы: это важные и нужные инструменты, но сперва нужно договориться о цели, к которой они нас должны привести. А цель можно измерять в относительных долях: платеж за электроэнергию как доля ВВП, как доля дохода домохозяйств, как доля производственной себестоимости. Из этого расчета и с поправкой на стимулирование энергоэффективности следует выводить и приемлемые тарифы.

На этом пути уже есть первопроходец — теплоэнергетика. В 2013-2014 годах в теплоэнергетике в первом приближении были посчитаны не аппетиты энергетиков, а экономика потребителя, и была предложена схема, согласно которой от государственного тарифа страна переходит к признанию конкуренции, уже сложившейся де-факто, ведь потребителю никто не может запретить построить себе котельную. И получается, что централизованное теплоснабжение нужно, только если оно дешевле автономного. Да, для большинства страны новая система будет означать рост платежей, но это будут деньги, потраченные в конечном итоге с пользой для всех участников системы, если, конечно, направить их по назначению, в инвестиции в теплосети, которые сейчас часто находятся в аварийном состоянии. Альтернатива — тупиковый путь работы систем на износ.

Применив честный логический расчет в электроэнергетике (начинаем со сценарного прогноза, учитываем динамику энергоэффективности, получаем потребность в генерирующих и сетевых мощностях), мы увидим, что заявленные сегодня инвестиционные программы и бизнес-планы — модернизация электростанций, строительство ПГУ, АЭС, ГЭС, угольных ТЭС и сетей — потребуют таких капиталовложений, которые приведут наш показатель нагрузки электроэнергетики на ВВП уже к уровню выше 5%. Тарифы при этом будут расти на 10% в год (см. график выше).

Если же поставить целью удержание совокупных платежей на уровне 4% от ВВП, получится, что мы должны, просто обязаны ужать расходы по каждой из статей (см. график выше). При этом жесткое сжатие по всем параметрам обеспечит долгосрочную стабильность.

Получается, что централизованное теплоснабжение нужно, только если оно дешевле автономного

Потребуется и вывести устаревшие мощности, и сократить инвестиционные программы, и повысить отдачу от них, и снизить эксплуатационные расходы. Это невозможно сделать без масштабного пересмотра нормативов — зачастую устаревших, избыточных. Многие из них были установлены для обеспечения надежности и безопасности еще в давние времена и часто содержат слишком щедрый припуск на прочность. Работу с нормативами нужно вести кропотливо и обязательно со "здоровым напряжением", создаваемым требованиями к надежности, с одной стороны, и к ограничению тарифов — с другой. Правом вето не должен обладать ни тот, с кого спрашивают за экономический результат, ни тот, кто отвечает за надежность. В этой системе сообщающихся сосудов должно быть стабильное равновесие.

Однако даже при существующих нормативах у энергетических компаний есть резервы экономии. По каждому источнику таких резервов в отрасли написаны методики, установлены стандарты. Но одних методик и стандартов недостаточно. Существует еще такая тонкая материя, которую нельзя изменить, просто издав приказ или введя регламент, но которую менять необходимо. Чтобы преобразования сработали, необходимо участие всего персонала, правильный настрой людей. А значит, требуется особое внимание к системе управления, мотивации сотрудников и моделям их поведения.

Все эти средства будут работать на главное необходимое изменение — чтобы и энергетики, и потребители, и регуляторы поменяли предмет своего обсуждения с правил на результаты. Только так можно остановить движение по порочному кругу и запустить обратный механизм, где предсказуемость регулирования снизит риски для инвесторов, сократит их требования к минимальной отдаче от вложенного капитала и облегчит тарифное бремя российской экономики. Если мы начнем заранее договариваться о конкретных целях (по обновляемым фондам, по расходу топлива и потерям, по поддерживаемому запасу мощностей, по тарифной формуле) для каждого сегмента и для отрасли в целом, вот тогда мы придадим нашему кораблю и верный курс, и уверенность в том, что из сегодняшней точки A завтра он прибудет в точку B, а не будет вечно лавировать, пытаясь выйти на последний участок маршрута.

Итоги десятилетия реформы энергетики

УспелиНе успели

Реструктуризация энергетики	Отделили электростанции на органическом топливе от электросетей, электросети — от розничного сбыта. Тепловую генерацию отделили от магистральных тепловых сетей. Генерирующие компании продали инвесторам, оставив многие активы аффилированными с государством (Интер РАО и Газпромэнергохолдинг).	Не приватизировали распределительные сетевые компании, и теперь мы живем в сюрреалистической обстановке, когда в официальных планах правительства — приватизация сетей, а делаем мы обратное, консолидируя сети, в частности, в единую национальную компанию ОАО Россети. Можно выбрать одно или другое, но не оба варианта сразу.
Оптовый рынок	Создали спотовый рынок — на сутки вперед, благодаря которому самые эффективные станции начали работать с высокой загрузкой, а неэффективные только по необходимости. Несмотря на многочисленные надстройки и поправки, это работающий рыночный механизм. Создана площадка для урегулирования разногласий потребителей, регуляторов — Советрынка.	Не успели создать эффективный рынок на год и на несколько лет вперед, то есть рынок мощности (читай активов) — тот механизм, благодаря которому должны были выводиться исчерпавшие себя, дорогие для поддержания генерирующие мощности. В результате был придумана льтернативный промежуточный механизм - договоры на поставку мощности. Это не особо рыночный инструмент, зато он обеспечил надежность генерации. Но договоры эти оказались чрезмерно дорогими для инвесторов, и сегодня непонятно, как дальше стимулировать капиталовложения. При этом инвестиции должны быть умеренными как по объему (скорее это модернизация мощностей, чем строительство новых блоков), так и по стоимости единицы установленной мощности.
Электросетевой комплекс	Создали благоприятную для развития сетей и экономики страны систему регулирования, проведя два ключевых изменения. Первое — во многих регионах ввели регулируемую рентабельность инвестированного капитала, что способствует развитию сетей. Второе — отменили плату за присоединение. Ее отсутствие стимулирует привлечение инвестиций в новый бизнес и новые площадки.	Не проработали и года по этой системе без существенных просчетов, повторных перезагрузок и корректировок. Сетевые компании создали избыточные инвестиционные программы, а после многих лет инвестиционного голода наши регуляторы только начинают развивать важнейшую функцию: предотвращение избыточных капитальных вложений (ведь чембольше инвестируешь, тем выше тариф). Между прочим, в традиционной для развитых стран модели регулирования сетей эта функция занимает центральное место.
Теплоэнергетика	Создали территориальные генерирующие компании, которые производят и электроэнергию, и тепло (комбинированная выработка, ТЭЦ, по международной терминологии — когенерация) и обеспечивают ими местного потребителя. Тем самым сохранили, пусть в усеченной форме, лучшее достояние советской энергосистемы. На Россию приходится более половины всей когенерации в мире.	Не внедрили комплексную реформу теплоснабжения, то есть не создали условия, при которых когенерация и теплосети могли бы обновляться, и в результате получили целый букет проблем: развитие котельных вместо ТЭЦ, дорогое тепло, местами бесхозные сети, аварии, перетопы и недотопы, долгосрочные отключения горячей воды. Прорабатывавшийся несколько лет и наконец принятый закон о теплоснабжении так и не успел заработать: недоделаны подзаконные акты и системы его применения.
Работа с розничным потребителем	Создали сбытовые компании, способные собирать деньги с потребителей, и с их помощью по крайней мере до 2012 года удавалось сократить неплатежи доприемлемого уровня. Если вспомнить катастрофические неплатежи 90-х, это важное достижение. Кроме того, и сам потребитель, и экономика, по сути, сильно помогли энергетикетем, что повышают свою энергоэффективность на 2-3% в год. Так, когда экономика росла на 4%, рост энергопотребления составляллишь 1-2% в год. Это дает системе возможность передышки, позволяет сгладить темпы наращивания мощностей. Тише едешь — дальшебудешь.	Не создали систему обратной связи от потребителя ни регулятору, ни сетям, ни другим участникам системы. Не обеспечили приемлемый уровень качества и цены для всех потребителей — и получили развитие распределенной электрогенерации в обход системы, в обход имеющихся сетей, и электрических, и тепловых. Вот парадоксальная ситуация: стоит ТЭЦ, напротив нее стоит предприятие, и хотя ТЭЦ может подавать ему и электричество, и промышленный пар, и горячую водупо местным сетям, оно не имеет права договариваться с ним о цене ни одного из этих продуктов: что поделаешь, государственные тарифы. В результате предприятие строит собственные энергетические мощности, а с каждым таким вышедшим из системы потребителем услуга дорожает для всех остальных.

Токовая терапия