Чем территории опережающего развития отличаются от особых экономических зон прошлых лет

Национальный приоритет XXI века, как назвал Дальний Восток Владимир Путин, покроют сетью территорий опережающего развития (ТОР). На 19 ноября запланировано первое чтение законопроекта об их создании.

Остров Русский, которому по новым правилам предстоит стать наукоградом, уже успел побывать особой зоной — тогда он задумывался как туристический центр
Фото: Геннадий Гуляев, Коммерсантъ

Вера Ситнина

Налоговые льготы, свободная таможенная зона, готовая инфраструктура — на ограниченной территории планируется создать рай для инвесторов и удвоить ВРП к 2025 году по сравнению с 2011-м. Дальневосточный федеральный округ, будучи самым большим округом по территории, занимает последнее место по численности населения и четвертое — по уровню занятости. "Трансферты Дальнему Востоку больше, чем всему Северному Кавказу. Самый крупный получатель трансфертов — Якутия",— говорит директор региональных программ Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич. При этом совсем рядом находятся лидеры мирового экономического роста. "У нас нет другой возможности привлечь внимание инвесторов к Дальнему Востоку, кроме особого налогового и таможенного режима",— полагает замминистра Дальнего Востока Олег Скуфинский.

Министерство Дальнего Востока ожидает, что ТОРы принесут не менее 600 млрд руб. прямых инвестиций и более 37 тыс. новых высокопроизводительных рабочих мест. Вице-премьер, полпред президента в ДФО Юрий Трутнев оценивает возможный эффект немного скромнее: "общий объем привлеченных инвестиций должен составить более 90 млрд руб., будет создано 6,5 тыс. новых рабочих мест".

"Если выстрелит хотя бы одна или две зоны, это будет огромная удача. Я бы сказала, что это не зоны опережающего развития, а бизнес-ангелы, инвестирующие в стартапы на ранней стадии. Только эти стартапы основаны на проектах крупняка и хотелках местных властей. Пока Россия будет считать, что делает великое одолжение, пуская инвестора и диктуя ему, где и чем заниматься, ничего не изменится",— убеждена Наталья Зубаревич.

Действительно, предыдущие попытки российских властей привлекать в страну инвесторов при помощи особых режимов успехом не увенчались. ТОРы по сути ничем не отличаются от особых экономических зон, которых с 2005 года уже создано почти три десятка (см. справку). Прибыльными из них оказались лишь две, а общий объем привлеченных частных инвестиций даже не покрыл бюджетные вложения. К слову, некоторые из 14 площадок, отобранных для создания ТОР, уже успели побывать особыми зонами. Например, в порту Ванино так и не заработала портовая зона, а остров Русский, которому по новым правилам предстоит стать наукоградом, должен был стать туристической зоной.

"ТОР и есть по факту ОЭЗ, но очень важно, что это не просто площадки с налоговыми преференциями, а целая концепция социально-экономического развития, поддержанная инфраструктурными проектами. Опасения есть всегда. Нынешняя конкурентная среда говорит о том, что им придется соперничать с уже существующими успешными проектами в регионе, поэтому важно, что существует политическая воля руководства страны к комплексному развитию территорий. Другое важнейшее отличие — максимальная концентрация на экспортно ориентированные проекты, создание региональных транспортных хабов, ведь, несмотря на свое уникальное географическое положение, внутренний потребитель находится за тысячи километров, а возможные зарубежные рынки — совсем рядом",— говорит управляющий партнер компании EY по России Александр Ивлев.

Налоговые льготы, предоставляемые ТОР, превышают "аттракцион щедрости", продемонстрированный государством при создании ОЭЗ. Впервые льготная ставка по страховым взносам установлена на уровне 7,6%. В течение первых пяти лет для всех резидентов установлены нулевые ставки по налогу на землю и имущество, ставка налога на прибыль не может превышать 5%, а возврат НДС происходит в ускоренном порядке. Также предусмотрена льготная ставка по НДПИ.

Резидентам ТОР предложат режим свободной таможенной зоны и ограничение по количеству и продолжительности проверок их деятельности

"Главная причина, по которой зоны не выстрелили,— слишком сложная система управления. Многие вопросы решались годами, а за любым согласованием приходилось летать в Москву. Наша задача — создать современную, клиентоориентированную управленческую команду. Как в Калужской области, где доверие к губернатору было главным аргументом в пользу размещения там производства",— говорит Олег Скуфинский.

Кроме того, резидентам ТОР предложат режим свободной таможенной зоны, "одно окно" для решения всех административных проблем и ограничение по количеству и продолжительности проверок их деятельности.

"Мы провели очень подробный полевой аудит Дальнего Востока и отобрали 14 наиболее перспективных площадок. Для того чтобы эти площадки сделать продуктом, готовым для предоставления инвесторам, требуется 88,8 млрд руб. в течение 10 лет",— заявил глава Минвостокразвития Александр Галушка.

Пока в федеральном бюджете предусмотрено 42 млрд руб. на три года: 7 млрд — в следующем году, 15 млрд — в 2016-м и 20 млрд — в 2017-м. Кроме того, на эти же цели пойдут 15 млрд руб., принадлежащих "дочке" ВЭБа — Фонду по развитию Дальнего Востока. Он был создан еще в 2011 году, но за все это время не инвестировал ни одного рубля и не заключил ни одной сделки.

Минвостокразвития рассчитывает, что на каждый бюджетный рубль удастся привлечь 19 руб. частных инвестиций.

Одна из главных претензий к новому механизму связана с внесенным в закон механизмом принудительного изъятия земель, по аналогии с тем, как это делалось в Сочи. В отличие от ОЭЗ здесь не применяется принцип greenfield, когда строительство ведется в чистом поле. Впрочем, такова мировая практика. "ОЭЗ "Полепалли" на востоке Индии стала причиной переселения порядка 5 тыс. жителей. Строительство ОЭЗ "Давей", большого промышленного и инфраструктурного проекта, совместно развиваемого правительствами Бирмы и Таиланда, затронуло порядка 43 тыс. жителей на юго-востоке Бирмы. В нашем случае мы имеем дело с гораздо менее населенными территориями, и правила ТОР — это способ избежать волокиты и неопределенности во время реализации проектов",— успокаивает Александр Ивлев.

Также опасения вызывает отмена квот на привлечение иностранной рабочей силы в ТОР. Впрочем, собственной рабочей силы может и не хватить. "К сожалению, сам регион не имеет такого ресурса, поэтому разумно привлечение специалистов из стран СНГ, других сопредельных государств. Бояться этого не нужно, это ограниченные территории, на которых будут развиваться современные предприятия, требующие в первую очередь квалифицированного персонала",— полагает Ивлев.

Осталось понять, кому все это достанется. Несмотря на все сделанные расчеты, нет никакой ясности в вопросе, где именно будут территории опережающего развития, на чем они будут специализироваться. 14 площадок отобраны только предварительно, подчеркивает Скуфинский. В ближайшее время будет утверждена методика оценки проектов, и тогда правительство выберет из 14 проектов пять, которые будут реализованы в первую очередь.

В лонг-листе 14 площадок лидирует Приморский край с пятью потенциальными территориями опережающего развития

Следует напомнить, что впервые идея создания ТОРов прозвучала в президентском послании 2013 года. Предполагалось, что к 1 июля этого года уже будет подготовлено законодательство, отобраны конкретные площадки. Теперь уже понятно, что срок сдвигается на лето следующего года.

Хотя главная заявленная цель — развитие Дальнего Востока в целом, "точки роста" распределены крайне неравномерно. В лонг-листе 14 площадок лидирует Приморский край с пятью потенциальными территориями опережающего развития, на втором месте Хабаровский край с тремя. У Якутии и Амурской области — по два проекта, у Камчатки и Еврейской АО — по одному. Глубоко дотационная Чукотка в списке не представлена вообще, так же как Сахалинская и Магаданская области, не говоря уже о приравненном к Дальнему Востоку Байкальском регионе.

Пока непонятно, какие критерии будут поставлены во главу угла. Если правительство пойдет по пути отбора проектов по количеству заявленных частных инвесторов, то все бюджетные деньги могут быть потрачены на поддержку нескольких крупных федеральных игроков. ТОР "Нефтехимический" в Приморском крае планируется разместить вплотную к Восточному нефтехимическому комплексу, принадлежащему компании "Роснефть". В создании ТОРа "Комсомольск" в Комсомольске-на-Амуре заинтересована Объединенная авиастроительная корпорация и подконтрольная ей компания "Сухой". "Роснано" участвует в разработке и производстве композитных материалов в Якутии. Проект "Базальт — новые технологии" начат еще до истории с ТОРами. Создание ТОРа "Зарубино" в одноименном порту в Приморском крае выгодно хозяевам порта — группе "Сумма" Зиявудина Магомедова.

История ОЭЗ в мире

Особые экономические зоны используются как развивающимися, так и развитыми странами для стимулирования роста отдельных секторов экономики и привлечения иностранных инвестиций.

В мире действует пять основных типов ОЭЗ: торговые, промышленно-производственные, технико-внедренческие, сервисные (специализируются на финансовых услугах) и комплексные (обычно распространяются на территорию целого региона или города). С XVIII века особые экономические зоны получили широкое распространение в форме морских портов с льготным таможенным режимом. Остальные виды стали появляться в XX веке: первой современной индустриальной ОЭЗ считается зона в аэропорту Шеннон (Ирландия), открытая в 1959 году. По данным Международной организации труда, в 1986 году в мире насчитывалось 176 ОЭЗ в 47 странах. К концу 2000-х годов этот показатель вырос до 3,5 тыс. особых зон в 130 странах. По последним доступным оценкам, они обеспечивают работой не менее 66 млн человек и производят экспортной продукции на $600 млрд в год.

Шэньчжэнь (Китай) считается самым успешным примером промышленно-производственной ОЭЗ. В 1980 году город с населением 30 тыс. человек первым в КНР получил особый статус в рамках курса реформ Дэн Сяопина. Благодаря льготным условиям работы для зарубежных инвесторов с 1980 года Шэньчжэнь привлек более $87 млрд иностранных инвестиций. В 1993-2012 годах средние темпы экономического роста составляли 9,11%. На сегодняшний день в Шэньчжэне живет более 10 млн человек, в городе самый высокий в стране показатель ВРП на душу населения ($22 тыс.), он обеспечивает 2,45% ($237 млрд) ВВП и 13% экспорта ($305 млрд) Китая.

Бангалор (Индия) — крупнейшая в мире специализированная высокотехнологичная ОЭЗ. Включающий несколько IT- и технопарков кластер сформировался в Бангалоре в 1990-е годы после создания властями режима наибольшего благоприятствования для ориентированных на экспорт IT-услуг и программного обеспечения компаний. С 1991 года число работающих в кластере IT-компаний увеличилось с 13 до более чем 2,2 тыс. Экспорт IT-услуг с 2000 по 2011 год вырос с $1 млрд до $17 млрд. Аутсорсинговые операции через Бангалор ведут 400 компаний из списка Fortune 500.

Свободная зона Джебель-Али (JAFZ, ОАЭ) является одной из самых больших в мире комплексной ОЭЗ, включающей логистические, индустриальные и бизнес-парки. JAFZ предоставляет инвесторам полное освобождение от налогов и пошлин на срок до 50 лет. Зона была создана в 1985 году, с тех пор число работающих в ней компаний выросло с 19 до 7,1 тыс., в числе которых 100 компаний из списка Fortune 500. JAFZ обеспечивает работой 135 тыс. человек, на нее приходится 20% от всех привлекаемых ОАЭ иностранных инвестиций и 50% экспорта ($69 млрд).

История ОЭЗ в России

Первые российские особые экономические зоны (ОЭЗ), первоначально называвшиеся зонами свободного предпринимательства и свободными экономическими зонами (СЭЗ), возникли еще в РСФСР.

В 1990-1991 годах были учреждены региональные СЭЗ "Находка" (Приморский край), "Даурия" (Читинская область), "Янтарь" (Калининградская область), "Садко" (Новгородская область) и другие, всего более десяти. Большинство из проектов СЭЗ в условиях экономического кризиса не получили необходимого финансирования и остались на бумаге.

С 1992 года начала формироваться система ОЭЗ федерального уровня, включавшая внешнеторговые ("Шерризон" у аэропорта Шереметьево) и свободные таможенные зоны ("Московский Франко-Порт" у аэропорта Внуково). Параллельно в регионах в форме ОЭЗ создавались низконалоговые территории, игравшие роль внутренних офшоров. Самыми известными из них в связи с массовыми злоупотреблениями стали зона экономического благоприятствования "Ингушетия" и зона льготного налогообложения в Калмыкии.

До начала 2000-х годов различные виды ОЭЗ действовали примерно на трети территории РФ. Несовершенство законодательной базы активно использовалось для незаконной налоговой оптимизации и финансовых махинаций. В частности, ущерб от предоставления налоговых льгот в действовавшем до 2001 года офшоре в ЗАТО "Байконур" оценивался в 22 млрд руб. (0,2% ВВП на тот момент).

22 июля 2005 года был принят закон "Об особых экономических зонах", который упразднил все ранее существовавшие ОЭЗ, за исключением Калининградской (создана в 1996 году) и Магаданской (1999), и упорядочил принципы их создания и функционирования. В частности, закон с последующими поправками определил четыре типа ОЭЗ, а также перечень преференций и требований к резидентам каждой из них. Инициативу создания ОЭЗ передали на местный уровень, решение об удовлетворении заявок на конкурсной основе принимало правительство РФ.

В настоящее время в России действует 29 специализированных ОЭЗ: 14 туристско-рекреационных, семь промышленно-производственных, пять технико-внедренческих и три портовых. Зоны в Калининградской и Магаданской областях работают на основании отдельных законов, срок их функционирования — до 1 апреля 2031 года и 31 декабря 2014 года соответственно. Созданное в 2006 году государственное ОАО "Особые экономические зоны" управляет 17 ОЭЗ, туристско-рекреационные зоны северокавказского кластера находятся в ведении ОАО "Курорты Северного Кавказа".

По данным ОАО ОЭЗ, с 2006 по 2012 год резидентами российских экономических зон стали 340 иностранных инвесторов из 23 стран, общий заявленный объем инвестиций — 400 млрд руб. При этом объем государственных вложений в развитие ОЭЗ за тот же период, согласно аудиту Счетной палаты, составил 122 млрд руб. Общий объем налоговых льгот и таможенных преференций превысил 6,5 млрд руб., бюджет в виде налоговых поступлений получил 8 млрд руб. Экономическая эффективность деятельности ОЭЗ оценивается в 80 копеек на вложенный рубль в основном благодаря двум зонам — в Татарстане ("Алабуга") и Липецкой области ("Липецк").

Территориальная значимость – Власть – Коммерсантъ