Илья Карпюк: Эффект матрешки

Илья Карпюк

На повестку дня в России вновь встает тема о правовых особенностях регионов-матрешек. На этот раз под вопрос могут быть поставлены выборы губернаторов в трех автономных округах. По информации «Коммерсанта», прямые выборы глав регионов в этих образованиях могут быть отменены, а в отборе кандидатов на этот пост сможет участвовать губернатор «материнского» региона.

России, напомним, в наследство от Советского Союза досталось несколько сложносоставных регионов — то есть автономий, входящих в состав какого-то другого региона, края или области. Положение усложнилось после принятия Конституции 1993 года: Основной закон установил, что все регионы в России являются равноправными. Получалось, что регион, входящий в другой регион, имеет равные с ним права. Представить это довольно сложно, но законодатели вынуждены были каким-то образом соблюдать Конституцию.

Флаг ЯНАО. Фото: katalogturbaz.ru

В середине 2000-х годов по инициативе Кремля в России почти все автономные округа вошли в состав материнских регионов на правах обычных районов, отказавшись от статуса отдельного субъекта федерации. Исключениями стали: Чукотский автономный округ, который в 1992 году разорвал отношения с Магаданской областью и с тех пор считается отдельным регионом, а также Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий округа (ХМАО и ЯНАО), Тюменской области и Ненецкий округ Архангельской области (НАО).

Северные регионы оказались вполне самодостаточны: на их территории добываются нефть и газ, окружные администрации не испытывали проблем с наполнением бюджета, а потому объединяться никто не желал. В результате сейчас в России есть да региона-матрешки: это Тюменская область с ХМАО и ЯНАО и Архангельская область в НАО.

Согласно одному из решений Конституционного суда, органы государственной власти на территории этих регионов должны быть едины, так что губернатора, например, Тюменской области выбирают и жители северных автономий. Это немаловажно: в Тюменской области живет 1,4 млн человек, в ХМАО — почти 1,6 млн, а в ЯНАО около 0,5 млн. Получается, что почти 2/3 избирателей губернатора Тюменской области живет на территориях, которые ему не сильно подчиняются — там есть собственные законы, губернаторы и парламенты. Естественно, часть налогов из автономных округов также идет в областной бюджет.

Несмотря на странность ситуации, баланс интересов соблюден был, а потому ситуация эта оказалась достаточно устойчивой. Теперь же, по сведениям «Коммерсанта», инициаторами изменений внезапно могут стать сами губернаторы автономных округов. Источники издания заявили, что законопроект об отмене прямых выборов губернаторов автономий уже готов для внесения в парламент.

Выборы в НАО. Фото: nvinder.ru

После реформы 2012 года в России практически все губернаторы избираются на всенародном голосовании. Исключение — только что присоединенные Крым и Севастополь, а также республики Северного Кавказа. Глав этих регионов назначает президент по преставлению парламентских партий. Изначально этот порядок был прописан в законе именно для кавказских республик — федеральные власти посчитали, что выборы там могут привести к вспышке напряженности.

Теперь же речь идет о том, чтобы прекратить избрание губернаторов в автономиях, которые входят в состав матрешечных регионов. В теории они, конечно, могут пойти по пути кавказских республик и Крыма, но тогда в процедуре подбора кандидатур на пост губернаторов не будут участвовать власти материнских регионов, что не совсем правильно — именно поэтому требуется специальные поправки в федеральное законодательство.

Сейчас, по словам собеседников «Коммерсанта», обсуждается идея, согласно которой глава сложносоставного субъекта будет участвовать в консультациях по кандидатурам губернаторов входящих в данный субъект АО. Пока что вся схема выглядит так: непарламентские партии вносят свои предложения по кандидатурам парламентским партиям, которые все эти идеи обрабатывают и приходят со своими кандидатурами к губернатору области, который, в свою очередь, делает представление президенту. В рамках этой концепции сама матрешечная схема пересматриваться не будет — изменится только порядок назначения губернаторов.

Законодатели должны успеть с отменой губернаторских выборов к весне: в марте истекают полномочия Дмитрия Кобылкина и Натальи Комаровой, глав ЯНАО и ХМАО соответственно. Губернатор Ненецкого округа Игорь Кошин был назначен на свой пост в феврале и победил в выборах 14 сентября 2014 года, так что ему в ближайшие пять лет можно о переназначении не думать.

Наталья Комарова

Цель столь поспешного изменения в законодательстве, тем более инициируемая самим губернаторами, до конца непонятна. С одной стороны, властям автономий отказ от прямых выборов, несомненно, невыгоден. Эти регионы постоянно вынуждены защищать свою самостоятельность и бюджетную автономию. Получением губернатором материнского региона возможности влиять на назначение главы администрации подчиненного субъекта может привести, в конечном счете, и к слиянию регионов. С другой стороны, возможно, будет проще получить переназначение главе ХМАО Наталье Комаровой — ее позиции не так прочны.

В любом случае, вполне вероятно, что губернаторы получат возможность добиваться переназначения не выстраивая сложные коалиции со всеми заинтересованными сторонами, как это в идеале делается во время выборов. В северных регионах большое влияние имеют крупные нефтегазовые компании, так что процедура назначения может превратиться в тихую и кулуарную историю — выборы и связанные с ними скандалы, как известно, в России не любят.

Не стоит также забывать о том, что изменение закона позволит Кобылкину и Комаровой получить переназначение на шесть месяцев раньше — выборы в этих регионах прошли бы в сентябре 2015. А с учетом слабопрогнозируемой экономической ситуации в стране полгода могут сыграть важную роль.

Смотрите также: Илья Карпюк ФоРГО оценил работу губернаторов после выборов Илья Карпюк Основная проблема губернаторов будущего