Как работается в Архангельской области четвертому за десять лет главе региона

"Ъ" продолжает серию репортажей, посвященных исследованию регионов, в которых власть меняется каждый избирательный цикл (12 ноября "Ъ" опубликовал репортаж из Иркутской области). В Архангельской области за десять лет сменилось четыре губернатора, а регион зарекомендовал себя протестным. Нынешний глава региона Игорь Орлов пытается не повторить ошибок предшественников и сделать то, о чем они только мечтали,— выстроить вертикаль власти.

Игорю Орлову удалось укрепить систему власти в Архангельской области, и поэтому он может рассчитывать на второй срок

Фото: Коммерсантъ / Петр Кассин

Илья Михальчук с трудом находил людей, чтобы заполнить вакансии в своей администрации

Фото: Коммерсантъ / Василий Максимов

"Архангельской области из-за частой смены губернаторов не везет, не выстраивается долгосрочной перспективы",— говорит Игорь Орлов. Он уже четвертый руководитель области за десять лет. Его предшественники — Николай Киселев и Илья Михальчук — ушли, проработав всего по одному сроку. Им не удалось взять под контроль власть в муниципалитетах с самостоятельными главами, не ладились отношения с Ненецким автономным округом. Во время губернаторства Ильи Михальчука "Единая Россия" получила на выборах в Госдуму в 2011 году один из самых низких результатов (31,9%) по стране, а на площади Ленина в Архангельске собирались многотысячные митинги. У Игоря Орлова за два с половиной года почти получилось воплотить мечты предшественников. В ходе муниципальной реформы были отменены выборы мэров и глав районов (идея Ильи Михальчука), НАО переходит на назначение губернатора по представлению главы Архангельской области (контроль над округом, лишив его власти полномочий, пытался получить Николай Киселев). Конфликтов в области поубавилось, но тихой гаванью она не стала: муниципальной реформе противостоят власти Архангельска, митинги против отмены федеральным центром северных льгот готовят справороссы и коммунисты.

Люди искали новые лица

Кадровая чехарда в регионе началась в 2004 году, когда отработавший два срока губернатор Анатолий Ефремов проиграл выборы директору местного молокозавода Николаю Киселеву. "Окружение постоянно говорило Ефремову о том, какой он великий. Люди начали от него уставать, им нужны были новые лица, а во время избирательной кампании как раз появился солидный немногословный мужчина в телероликах и на плакатах",— вспоминает первый секретарь обкома КПРФ Александр Новиков.

Однако поддержка нового главы быстро стала таять. Николай Киселев не любил публичности, в отличие от Анатолия Ефремова, который часто ездил по региону и был знаком жителям чуть ли не каждого села, проводил кинофестивали и даже снимался в фильмах. Не был бывший директор и крепким хозяйственником. Кроме того, губернатор начал конфликтовать с избранным в 2005 году мэром Архангельска Александром Донским, который был популярным, и отобрал у администрации областного центра право распоряжаться городской землей.

В парламенте инициативы регионального правительства часто проходили с трудом, а депутаты, в том числе и от "Единой России", чуть ли не каждое заседание отчитывали главу области, его заместителей и чиновников. Расчет у Николая Киселева мог быть только на добрые отношения с полпредом президента в Северо-Западном федеральном округе Ильей Клебановым. В июле 2007 года, уже после отмены выборов губернаторов, господин Киселев поставил перед президентом вопрос о доверии, но официального ответа до истечения срока своих полномочий в марте 2008 года так и не получил. Источник в обладминистрации тогда пояснял "Ъ", что в администрации президента "устно отвечали: накануне выборов в Госдуму (2007 года.— "Ъ") не время решать кадровые вопросы". Президент с господином Киселевым так и не встретился, но на выборах в Госдуму "Единая Россия" в области получила 56,7% при среднем результате по стране 64%.

К тому времени против господина Донского было возбуждено уголовное дело. Мэр ответил симметрично. На сайте горадминистрации появилось видео, где "человек, похожий на губернатора" берет деньги от человека, похожего на директора "Севергаза" Владимира Гудовичева (в области тогда шло строительство газопровода). Вскоре Александр Донской был арестован. Он заявил о политическом преследовании со стороны областной и федеральной власти (до этого мэр объявил, что собирается баллотироваться в президенты). Популярности губернатору и стабильности области это не прибавило.

Осенью 2007 года при фактически сверстанном бюджете администрация области решила взять на себя все полномочия госвласти в НАО. До этого их исполняла администрация НАО, которая перечисляла часть нефтяных доходов в бюджет области по договору — он до 2007 года устраивал всех. "Объединение Архангельской области с НАО было давней идеей Клебанова, после опубликования компромата на Киселева стало проще давить. Исполнение полномочий НАО негативно влияло на областной бюджет. Киселева убеждали этого не делать и облсобрание, и чиновники, но он кивал наверх",— вспоминает один из депутатов заксобрания.

Уже тогда в области были уверены, что в марте 2008 года, когда у Николая Киселева истекут полномочия, в регионе будет новый губернатор. Назывались кандидатуры уроженцев области посла РФ в Латвии, экс-главы ЦИКа Александра Вешнякова и бывшего вице-губернатора Николая Малакова. Журналистам господин Вешняков подтвердил, что консультации о его переходе на пост губернатора шли, но он предпочел дипломатическую карьеру (стал послом в Латвии). Илья Клебанов внес на рассмотрение президенту кандидатуры Николая Киселева и экс-вице-адмирала помощника полпреда Михаила Моцака.

"Кто из нас клоун, еще надо выяснить!"

Глава государства предложил заксобранию кандидатуру — экс-мэра Якутска Илью Михальчука. Поначалу варяга в регионе приняли неплохо — человек со стороны, со связями в Кремле. "Говорили, что он в родственных отношениях с главой управления внутренней политики Олегом Говоруном, и действительно, пока тот занимал посты в АП, у Михальчука, несмотря на протесты и конфликты в области, дела шли хорошо, после отставки Говоруна — плохо",— считает Александр Новиков.

"Протесты и конфликты" в области начались вскоре после назначения господина Михальчука. Областное правительство прозвали "якутзой": все значимые посты в облправительстве заняли выходцы из Якутии или москвичи. Сын Ильи Михальчука стал заместителем главы исполкома "Единой России" и курировал партийный фонд, даже директором рынка в Архангельске был назначен человек губернатора. С подачи главы региона в его администрации появился пост зама по строительству, который занял бывший глава "Якутэнерго" Сергей Молчанский, аналогичная должность появилась и в мэрии Архангельска, получил ее Юрий Шаулов — племянник господина Михальчука. Вскоре против нескольких варягов были возбуждены уголовные дела, в том числе в хищении бюджетных средств был обвинен господин Шаулов, который до сих пор находится в международном розыске.

"Работать Михальчук мог, но не умел подбирать окружение. К середине срока, правда, он стал брать на работу местных, но отношение к губернатору уже сложилось",— говорит спикер архангельского парламента трех созывов, ныне вице-спикер Виталий Фортыгин.

С самого начала Илья Михальчук попытался установить контроль над крупными муниципалитетами. При его поддержке на пост мэра Архангельска был избран Виктор Павленко. Мэр второго по численности города области Северодвинска Александр Беляев подал в отставку и перешел на работу в региональное правительство, его место занял депутат облсобрания единоросс Михаил Гмырин. Однако после того как в администрации области задумались о переходе на систему сити-менеджера, избранные главы перешли в оппозицию к губернатору. "Тогда я был одним из немногих людей, которые открыто выступили против реформы",— вспоминает господин Гмырин. Архангельская гордума изменения в устав рассматривать не стала. В Новодвинске часть местных депутатов были готовы изменить устав, но против выступил мэр, ныне областной депутат от "Патриотов России" Иван Попов, которого вынудили уйти в отставку. Он отметил, что "для "Единой России" попытки внедрить сити-менеджера кончилось неудачно".

На выборах в Госдуму в 2011 году результаты "Единой России" в области резко упали. Набрав 31,9%, архангельская "Единая Россия" оказалась в тройке худших результатов по стране. Этому предшествовал всплеск протестной активности в областном центре. Зимой 2010 года несколько тысяч человек выступили против повышения тарифов ЖКХ и потребовали отставки губернатора. В сентябре 2010 года коммунисты пытались внести в повестку дня областного парламента вопрос о вотуме недоверия губернатору, инициативу поддержали 12 единороссов, но голосов не хватило.

После провала партии власти на выборах в Госдуму с губернатором открыто перестали считаться. На одном из совещаний Илья Михальчук раскритиковал работу Виктора Павленко, заявил, что тот "клоунадничает". "Кто из нас клоун, еще надо выяснить!" — ответил мэр и покинул заседание. Через месяц губернатором стал выходец с оборонных предприятий Северодвинска Игорь Орлов.

Дальше падать было некуда

"Это большого стоит — хорошо знать о проблемах региона и согласиться его возглавить. Я бы не согласился",— говорит Михаил Гмырин. Сам глава региона сказал "Ъ": "Я пришел в регион, когда он достиг той точки, дальше которой падать уже некуда и возможен только рост". Почти все посты его заместителей заняли северодвинцы. "Вопрос формирования правительства строился не на том, что какая-то кандидатура интересна одной из влиятельных бизнес-групп, а на том, что это человек, которого я знаю и понимаю",— не скрывает Игорь Орлов. У архангельских чиновников эти назначения радости не вызвали, но новый призыв чиновников не был "варяжским". На выборах в облсобрание в 2013 году "Единая Россия" получила 46%. Парламент впервые возглавил человек губернатора — бывший представитель Игоря Орлова в Вельском районе Виктор Новожилов, прежде в облсобрании не заседавший. До этого спикерами были фигуры, устраивающие все центры влияния региона.

"Губернатор умеет манипулировать, во время выборов в облсобрание многие участники и интересанты рассчитывали на одно, получили другое, но сработали в пользу главы региона. С другой стороны — это победа тактическая",— сказал один из местных партийцев.

Еще одна победа Игоря Орлова — отмена в области выборов глав всех городских округов и районов. "Главная цель муниципальной реформы — собирание территории региона, мы вводим систему, позволяющую нести совместную ответственность. Федеральное законодательство дало нам такую возможность, мы не могли ею не воспользоваться",— объяснил "Ъ" губернатор. По его словам, "голосование за главу муниципалитета стало политическим процессом, а не выбором профессионала".

Один из идеологов областной реформы вице-спикер заксобрания Юрий Сердюк заверил, что сити-менеджер пройдет "не через одно сито". Виталий Фортыгин отметил, что муниципальная власть, отделенная по закону от государственной, связана с ней межбюджетными отношениями: "В итоге вся независимость превращается в "я тебе не подчиняюсь и все тут"". Реформа обострила конфликт региональной администрации и мэрии Архангельска. До старта реформы губернатор не раз выказывал недовольство качеством работы мэра. "Достаточно выйти на прогулку в городе — ветхие дома, которые и бараками сложно назвать. Построение внутригородской логистики рождает множество вопросов. Мы говорим: давайте развивать Архангельск, но инвестор должен получить положительные эмоции, когда он приехал в город",— объясняет Игорь Орлов. Виктор Павленко не согласен с претензиями губернатора: "Город старый, большой, сложный, работа годами не велась. Видели бы те, кто называет Архангельск помойкой, его восемь лет назад".

Как только в регионе началась дискуссия по муниципальной реформе, мэрия Архангельска провела среди жителей города соцопрос: поддерживают ли они сохранение выборов мэра. Большинство респондентов ответили положительно, результаты растиражировали СМИ, близкие к мэру. "У нас в области при реформе выпал учет мнения людей, хотя президент об этом говорил",— говорит мэр. В ответ на вопрос, почему городские власти не инициировали на этот счет референдум, Виктор Павленко машет руками: "Мои активные действия уже привели к тому, что на канале "Россия" появилась помойка (сюжет.— "Ъ") против меня, что я украл полмиллиарда рублей. Но меня люди знают, я никогда не крал и не собираюсь!" За сюжетом подтянулся ОНФ, который усмотрел в действиях мэрии по расселению ветхого жилья нецелевое расходование средств, включилась прокуратура, которая месяц назад заявила о проверки мэрии, но о результатах пока не объявила.

Виктор Павленко полагает, что "атака на него" может быть связана с привлекательностью города: "Во многих регионах областные центры — доноры, мы, например, отдаем двадцать миллиардов рублей, получаем четыре с половиной. Кроме того, в городе идет активное строительство — может, кто-то думает — Павленко деньги лопатой гребет".

Прохладно инициативу губернатора восприняли в других крупных муниципалитетах — Новодвинске, Котласе и Коряжме, но публично конфликтовать не стали. "Нельзя сказать, что в корпусе местных глав и депутатов единое мнение по поводу законопроекта об отмене выборов мэров. Но я бы не стал увязывать реформу с конфликтом губернатора и мэров",— отметил Юрий Сердюк. Глава области объясняет недовольство муниципальных глав реформой "персональными интересами": "От противников реформы мы не услышали аргументов, кроме — "мы не хотим"".

Михаил Гмырин считает, что "муниципалитету без федеральной и региональной поддержки не прожить", а "сити-менеджер, назначенный при участии областного правительства, вправе рассчитывать на его помощь". При этом мэр подчеркнул: "Сказать, что одна схема лучше другой, сейчас никто не сможет". Однако аргументы в пользу назначения сити-менеджеров у него нашлись: "У губернатора по некоторым вопросам руки связаны, муниципальные главы противятся, федеральная власть требует".

Решил Игорь Орлов и проблему отношений с НАО. "Мы вернулись к старой схеме исполнения полномочий и перечисления средств в бюджет области, она всех устраивает, тема закрыта",— заверяет Игорь Орлов. В свою очередь, спикер заксобрания НАО Анатолий Мяндин отметил, что только с назначением Игоря Кошина губернатором НАО (избрался на выборах в сентябре 2014 года) был подписан договор о разграничении полномочий между НАО и областью. Политолог Вадим Трескин считает его удачным: "Область получила свою долю от нефтяных доходов, при этом избавилась от полномочий, бюджет округа прибылен при цене на нефть в $95, сейчас она намного ниже".

Игорь Орлов получил еще один неожиданный подарок. Депутаты НАО приняли поправки к уставу и направили в Госдуму законопроект, отменяющий прямые выборы главы округа. Кандидатов в губернаторы округа представлять президенту будет архангельский губернатор, глава государства выберет из них "тройку", которую внесет на рассмотрение заксобрания округа. Хотя отмена выборов подается как инициатива снизу, в НАО восприняли ее без удовольствия. Округ всегда ревниво относился к вмешательству области в свои дела, а самым непопулярным руководителем НАО в силу происхождения стал выходец из Архангельска Игорь Федоров. Теперь выходит, что округ сам призвал "враждебную" область владеть им.

Ностальгия перед выборами

Вадим Трескин называет подход Игоря Орлова к руководству областью "технократичным", отсюда и полная отмена выборов глав городских округов и районов: "Как в оборонной сфере, все должно быть единообразно". Однако политолог отметил, что муниципальная реформа может оказаться несвоевременной: "Система сити-менеджеров хороша, когда из регионального и федерального бюджета идут средства. Если их не будет, на местах понадобятся не управленцы, а публичные политики, которые умеют общаться с народом и объяснять,— тот же Павленко". Социальный протест между тем действительно начинает нарастать, но пока он связан с федеральной тематикой — справороссы и коммунисты организовали митинг против отмены северных льгот. Господина Орлова обвинили в том, что он публично не отстаивает интересы северян.

"Создается ощущение, что губернатор даже опасается невыполнения каких-то дел и не берется за них",— полагает Вадим Трескин. Успехи Игоря Орлова в выстраивании областной вертикали он объясняет и тем, что влиятельные местные группы потеряли прежнюю силу: "Ресурсов в области становилось меньше — тралфлот ушел под Мурманск, администрация железной дороги — в Ярославль, телеком — в Санкт-Петербург, авиакомпания — в Норильск".

В 2015 году в области ожидают досрочных губернаторских выборов (срок полномочий Игоря Орлова истекает в 2017 году). "Настрой был провести их в этом году",— утверждает источник в областном правительстве. Сам Игорь Орлов говорит, что настроен доработать до конца срока, после которого может пойти на перевыборы. "Я трепетно отношусь к договоренностям и взял обязательство перед президентом и облсобранием",— пояснил он.

Вадим Трескин не видит препятствий победе Игоря Орлова: "У представителя власти есть армия бюджетников, которые в последние годы стали жить лучше". По мнению Александра Новикова, плохую службу губернатору может сослужить как раз выстроенная вертикаль: "Регион, тем более такой сложный,— это не оборонный завод, где такие отношения работают, недовольные есть — те же мэры, либо политики, рассчитывавшие на посты в облсобрании, "Единой России"".

Пока же в регионе с ностальгией вспоминают покойного Анатолия Ефремова: в местных СМИ теперь его называют "народным губернатором", на доме, где он жил установлена памятная доска. "Он был харизматичным лидером, область знал",— говорит Александр Новиков. Виталий Фортыгин добавил: "Тогда в районах и городах работали сильные главы, не у всех были простые отношения с Ефремовым, но он умел к ним прислушаться".

Андрей Перцев

Губернатор сверхсрочной службы – Газета Коммерсантъ № 217 (5490) от 01.12.2014