Михаил Прохоров об антикризисной стратегии власти

Россия столкнулась с кризисом отработанной модели развития, которая на протяжении последних 15 лет считалась единственно правильной, и требует новых подходов к госуправлению, полагает в статье, написанной для “Ъ”, МИХАИЛ ПРОХОРОВ, экс-лидер партии «Гражданская платформа».

Фото: Ирина Бужор, Коммерсантъ / купить фото

Хотя санкции в отношении России были введены более полугода назад, а нефть начала свое снижение с прошлой осени, власти так и не приступили к разработке программы борьбы с кризисом, надеясь на русское авось. Отсутствие стратегии подтверждается беспрецедентной чиновничьей разноголосицей: сегодня даже неспециалисты видят, что российская власть не действует как единая команда.

Российские макроэкономисты на госслужбе (или «макрушники», как мы их называем) заблудились в трех соснах и не могут расставить приоритеты между поддержанием курса рубля, обузданием инфляции и обеспечением экономического роста, в то время как опыт представителей крупного бизнеса и экономистов-практиков практически полностью игнорируется.

Главным риском для системы управления является отсутствие в ней руководителей с опытом управления экономикой на нисходящем тренде, то есть из лихих 1990-х.

Новое качество кризиса

Оба прежних кризиса в той или иной мере пришли извне — в 1998-м мы столкнулись с отголоском азиатского кризиса 1997–1998 годов; в 2008-м кризис оказался просто глобальным, начавшись в США. Механизмы выхода из кризисов 1998 и 2008 годов сегодня не сработают; не нужно поэтому уподобляться плохим генералам, ведущим битвы «прошедших войн».

Девальвация рубля в 1998–1999 годах позитивно сказалась на российской экономике, потому что безработица на пике кризиса достигала 13,1% трудоспособного населения, а загруженность мощностей составляла по отдельным отраслям от 29% до 63% (при этом значительная часть советского оборудования еще не выработала свой срок). Девальвация обесценила рублевые долги (по многим обязательствам были объявлены дефолт и реструктуризация) и поставила заслон на пути импорта. Отток капитала в 1998 году составил смешные по нынешним меркам $21,7 млрд. После кризиса сменились правительство и экономическая модель. Какие могут тут быть аналогии?

Скорректированный бюджет на 2009 год был сверстан из расчета $41,5 за баррель, а не $96,2, как на текущий год. Налоговая нагрузка на фонд оплаты труда (составляющий, к примеру, 900 тыс. руб.), которая в 2009-м составляла 110,8 тыс. руб., в 2014-м выросла до 216,1 тыс. руб., или на… 95% (!). Как тут развиваться несырьевому бизнесу? Международные резервы России в начале острой фазы кризиса — в сентябре 2008 года — составляли $583,1 млрд, а на начало текущего года — лишь $385,5 млрд. Я не говорю про реквизированные пенсионные накопления и огромные дыры в региональных бюджетах.

Сегодня нельзя закрывать глаза на то, что нынешние проблемы порождены чисто российскими факторами: с одной стороны, огосударствлением и бюрократизацией экономики, которые гасили ее рост; с другой — последствиями санкций из-за конфронтации с Западом.

Перечислю пять особенностей, которые придадут кризису 2015 года весьма специфические черты.

1) Развитие экономики в последние годы поддерживалось возможностью постоянного наращивания издержек и госрасходов. Базовые тарифы естественных монополий выросли с начала 2000-х годов в 6–11 раз, расходы постоянно ложились на потребителя. Это закладывало пренебрежение к эффективности в любую из производственных цепочек — и без смены этого подхода никакая стратегия выхода из кризиса не сможет оказаться успешной.

2) Экономика России зависит от добычи и экспорта энергоносителей не меньше, чем пять или десять лет назад,— но сегодня у «национальных чемпионов» нет резервов роста добычи этих ресурсов, способной хотя бы частично компенсировать снижение нефтяных цен. В России в 2014 году добыто на 7,2% больше нефти, чем в 2008-м (среднегодовой темп прироста едва превысил 1%),— при этом почти весь прирост прошлого года пришелся на «Башнефть». «Газпром» в 2014 году снизил добычу газа на 9,3%, и роста ее в 2015-м не ждет. Основной мотор российской экономики больше не тянет.

3) Федеральный бюджет в его нынешней форме ориентирован не на развитие, а на сохранение status quo. Перекос в сторону военно-социального бюджета советского типа лишь нарастает в последние годы в условиях противоречия мировому тренду — инвестициям как в человека (в образование и здравоохранение), так и в реальные коммерчески окупаемые и важные для жизни страны проекты.

4) Федеральный центр распределяет две трети средств бюджетной системы страны. Эта «вертикаль» лишает низовое звено экономики как денег, так и инициативы — и потому с уровня регионов и тем более муниципалитетов не стоит ждать поддержки в преодолении кризиса.

5) Наконец, ускоренный переход к плавающему курсу рубля, повышение процентной ставки и запуск маховика инфляции ведут к мощнейшему дестимулированию хозяйственной активности. Переоценка валютных долгов предприятий и банков (девальвация увеличила их рублевую стоимость более чем на 16,2 трлн руб.), и платежи по новым кредитам сделают большинство неэкспортных компаний убыточными, а сокращение спроса обесценит их активы. В свою очередь, кредитование экономики практически заморожено и стало очень рискованным, на балансах банков будут расти плохие долги, а со стоимостью вкладов 18–20%, кроме операций по дисконтированию долгов, зарабатывать банкам просто негде.

Я думаю, вывод из сказанного вполне понятен: всем нам нужны новая стратегия преодоления проблем и новые инструменты выхода из кризиса.

Технологический характер антикризисных мер

В кризис нужно размышлять не о желаемом, но лишь о возможном. Конечно, можно мечтать об отмене санкций, о нефти по $100 за баррель, о фронтальном снижении налогов и даже о бескомпромиссной борьбе отечественной бюрократии с коррупцией — но эти мечты имеют малое отношение к реальности. Поэтому я считаю, что во главу угла стоит поставить технологический подход к борьбе с кризисом, связанный с чисткой отраслевых и межотраслевых тромбов и ясной мотивацией людей.

Сегодня как никогда важно создать четкие алгоритмы принятия решений и жестко придерживаться их. Необходимо принимать простые решения, последствия которых практически немедленно отражаются на экономике. Нужен единый центр сборки решений. Вряд ли таким центром может стать антикризисная комиссия, которая будет местом встреч и без того чуть ли не каждый день видящихся друг с другом чиновников. Необходимо привлечение новых сил: экономистов-практиков, успешных региональных лидеров, а также предпринимателей с опытом управления большими системами, снижения издержек и повышения производительности труда.

Основная макроэкономическая задача — это экономический рост несмотря ни на что!

Лучше иметь 5–7% рост ВВП при инфляции 17–20%, чем падение экономики при инфляции 8–10%. Россия пришла к началу XXI века исключительно нетехнологичной страной — и в этом, как ни парадоксально, скрыт наш резерв роста. Сегодня в мире доступ к технологиям достаточно прост, а потенциальное повышение эффективности производства, достигаемое с их использованием, может составлять в ряде секторов — от строительства до энергетики, от ЖКХ до медицины — до 35–50% от сегодняшних уровней.

Экономический рост же достигается не только манипулированием процентной ставкой, но и отраслевыми реформами, региональным стимулированием, изменением отношения к частной инициативе.

1) Сегодня микроэкономика — экономика домохозяйств, предприятий, регионов — важнее макроэкономики, о которой обычно так много говорится. В кризис нужно как можно быстрее перейти от стратегического принципа управления к проектному. В каждой отрасли нужно стремиться к сокращению издержек и росту производительности; везде, где это возможно, вводить передовые стандарты, выталкивая с рынка не только неэффективные предприятия, но и старые управленческие кадры.

2) Стране нужны новые моторы — помимо нефтегазового сектора. Он надолго останется одним из важнейших для страны, но и его надо развивать интенсивно. Сейчас, когда среди нефтедобывающих стран обостряется конкуренция за долю мирового рынка, России нельзя допустить сокращения нефтедобычи. Если пробуксовывают крупные компании, нужно обратить внимание на средние и мелкие. Переход на налогообложение из финансового результата для компаний, добывающих 1,5–2 млн т нефти в год, вычитание из НДПИ затрат на геологоразведку позволят нарастить добычу в целом по России на 50–60 млн т, или почти на 10%, за четыре-пять лет.

Отраслевые акценты должны смещаться в поиске новых точек роста. И здесь я бы отметил несколько возможностей.

Во-первых, это земельная политика. Земля — огромный и наименее освоенный элемент национального богатства. Нужно открыть доступ граждан к ней, максимально ввести ее в хозяйственный оборот. Следует создать единый государственный орган, отвечающий за все операции с земельными ресурсами; упрочить права частной собственности на землю, распространив ее и на земли населенных пунктов; исключить любые возможности изъятия земель без согласия собственников. Резко нарастив предложение участков, можно сбить цену на те из них, которые сосредоточены сегодня у перекупщиков; ликвидировать коррупционный рынок перевода земель из одной категории в другую; мобилизовать триллионы рублей, накопленных гражданами, на вложения в этот новый тип актива; создать предпосылки для массового частного жилищного строительства в самых разных регионах страны. Земля — единственная альтернатива доллару и способ снятия излишнего давления на российскую национальную валюту.

Во-вторых, это либерализация строительства. Максимально облегчив доступ к земле, можно перезапустить строительную отрасль вместе с производством стройматериалов: следует пересмотреть устаревшие СНИПы и стандарты; разработать и утвердить такие типовые проекты мало- и многоэтажных домов, возведение которых не требовало бы никаких дополнительных согласований; не пытаться взимать земельный налог в период строительства при условии соблюдения его нормативных сроков; позволить относить расходы на инфраструктуру и социальные объекты на себестоимость строительства. Сегодня нам не нужны инфраструктурные мегапроекты в отдаленных регионах — реальный рост может быть запущен при стимулировании малых и средних проектов по всей территории страны. В годы «нового курса» Ф. Рузвельта в США на выделенные из бюджета $4,2 млрд ($190 млрд в нынешних ценах) было реализовано 34 тыс. строек (дорог, плотин, мостов, аэропортов, школ, больниц) за семь лет, причем все они были исполнены силами частных компаний по минимальным на тот момент ценам — а мы хотим обойтись БАМом, новым космодромом, десятком стадионов и парой дорог. Такое точечное развитие не выведет нас из кризиса.

В-третьих, нужна смена ориентиров в энергетике. В России уже сегодня имеется переизбыток мощностей — так что никакого нового строительства АЭС и ГЭС в условиях спада вести не нужно. Напротив, следует ускорить вывод из эксплуатации неэффективных старых мощностей; расшить узкие места перетока электроэнергии; перевести АЭС и ГЭС на систему регулируемых договоров при снижении нынешних тарифов, дающих им особые преференции; заморозить сетевую составляющую тарифа, которая выросла за последние годы вдвое и составляет сейчас 2/3 (!) в стоимости электроэнергии; отказаться от предоплаты промышленными предприятиями поставок газа (по крайней мере на период острой фазы кризиса).

3) Необходимо пересмотреть ориентиры бюджетной политики. Экономику не вытянуть только через финансирование оборонки и раздачу социальных пособий. Эксперты сегодня все чаще говорят о суррогатной инвестиционной системе, сложившейся в стране: государство выкачивает из бизнеса все больше налогов и, вынимая тем самым деньги из успешно работающих проектов, инвестирует в отрасли, мультипликативный эффект в которых минимален. Это — тупиковый путь. Допустив в 2014 году девальвацию рубля, правительство, по сути, гарантировало бюджету обеспечение номинальных социальных расходов в 2015-м; на этом стоит остановиться, пересмотрев иные бюджетные траты и начав сокращение налогов на частный бизнес. Основным предложением в этой сфере должно быть, на мой взгляд, возвращение к налоговой системе и налоговым ставкам, существовавшим до 2010 года. Это позволило бы сохранить десятки тысяч частных компаний, обеспечивающих не только экономический рост, но и — что более важно — устойчивую занятость. Повышая налоги, мы добьемся не роста социальных платежей, а лишь дополнительной безработицы или ухода бизнеса в тень. Сокращая налоги, мы сможем рассчитывать на сотрудничество предпринимателей с властью и рост платежей — следует вспомнить, как в свое время снижение НДФЛ привело к увеличению его поступлений в бюджет. Правительству нужно задуматься о реально масштабном налоговом маневре в 2015–2016 годах, а не о его имитации. В качестве примера успешных действий можно напомнить шаги, предпринятые правительством Казахстана в 2008-м, где превентивная налоговая либерализация помогла в итоге избежать экономического спада.

Наряду с модификацией бюджетной политики нужно реализовать комплекс мер финансового регулирования. Антикризисный план правительства вновь предполагает рекапитализацию лишь системообразующих банков (но не стоило бы вначале оценить эффективность прежней подобной кампании 2008–2009 годов? Возвращены ли государству вложенные средства?), хотя почему бы не распространить его на всю банковскую систему? Если, к примеру, собственники банка готовы вложить в его капитал 1 млн руб., почему бы властям не осуществить софинансирование на 2 млн руб. (как одно время делалось в рамках софинансирования накопительной части пенсии)? Кроме того, объявленная президентом амнистия капиталов может оказаться успешной только в комплексе с эффективной деофшоризацией, рекапитализацией банковской системы и разумным налоговым администрированием (здесь я бы предложил вернуться к правилу о недопустимости возбуждения уголовных дел без заявлений со стороны налоговой службы). Только убедительные доказательства того, что правительство готово сотрудничать с бизнесом и давать ему необходимые гарантии, способны обеспечить стабилизацию и развитие банковской системы.

4) Наконец, замечу: кризис — не лучшее время для организованного уничтожения перспективных отраслей. В тех же США, например, в здравоохранении создается 17,9% ВВП, в крупнейших европейских странах — от 10,0% до 11,7%, а в России — около 3,3%. И сейчас, вместо того чтобы предложить программу развития сектора, который имеет колоссальный потенциал роста, правительство проводит политику его зачистки. На мой взгляд, сегодня нет более важных задач, чем развитие медицины и образования. Государству следовало бы разработать систему льгот для работодателей, обеспечивающих работников медицинскими страховками; объединить полисы ОМС и ДМС, а не придумывать какие-то доплаты к обязательному страхованию; признать западные медицинские дипломы и ввести международные стандарты сертификации лекарств и европейские протоколы лечения; наконец, задуматься о том, не стоит ли отказаться от статуса медиков как государственных служащих. Даже в странах, где финансирование медицины максимально огосударствлено (как, например, во Франции), сам медицинский персонал оплачивается из страховых средств — и не может по прихоти чиновников быть наполовину сокращен или реструктурирован.

***

Вовлечение в хозяйственный оборот массы новых земельных угодий, развитие строительства и производства стройматериалов, повышение эффективности энергетики и ЖКХ, создание единого рынка медицинских услуг как базы для развития фармацевтики — вот, на мой взгляд, те новые «полюса» и «движители» роста, которые позволят переломить наступающий спад.

Технологический подход позволяет действовать в той системе координат и ограничений, которая сложилась на сегодняшний день. Ничего из изложенного выше не подрывает основ сформированной в России политической и экономической системы — все предлагаемые меры направлены исключительно на повышение ее эффективности и ее способностей противостоять новым вызовам.

В условиях растущей неопределенности самым приятным вариантом кажется сохранение прежней модели. Когда все вокруг рушится, не меняться представляется показателем силы и устойчивости. К сожалению, эти ощущения обманчивы. Критерием успешности власти в условиях кризиса выступает ее способность играть на опережение — меняться быстрее, чем, казалось бы, того требуют обстоятельства.

Пять наблюдений и четыре идеи для будущего кризиса