Как Россия упустила возможность стать полноценной федерацией: к годовщине подписания Федеративного договора

В последний день марта вряд ли кто-то, кроме дотошных историков, вспомнит событие, состоявшееся еще в 1992 году и выглядевшее тогда государствообразующим для Российской Федерации. В этот день между центром и регионами был заключен ряд договоренностей о разграничении полномочий, получивший общее название «Федеративный договор».

Через три месяца после распада СССР российское руководство, наконец, решило определиться — на каких структурных принципах будет строиться новая страна? Простой переезд «белодомовских» чиновников в Кремль и на Старую площадь выглядел лишь переменой мест слагаемых.

А тогда еще хотелось построить действительно «новую Россию».

Убрав из официального названия «советская» и «социалистическая», Россия все же сохранила упоминание о федеративном статусе. Однако этот статус также являлся наследием советской эпохи и никакого реального федерализма не предполагал. За «федерализм» выдавалось наличие в составе России ряда национальных автономий, а «обычные» области не обладали никакой политической субъектностью, характерной для федеративного государства.

Но само по себе это сложное нагромождение разностатусных регионов (автономные республики и округа, области и края) еще не является признаком федерализма. Тем не менее именно оно и было принято за основу постсоветской России. В Федеративном договоре национальные республики получили гораздо больше полномочий, чем области и края. Знаменитая фраза Ельцина 1990 года «Берите столько суверенитета, сколько проглотите», произнесенная в Казани, также относилась именно к республикам, а не к областям.

Несколько забегая вперед, заметим, что впоследствии области все же отыгрались перед «привилегированными» республиками. Когда в начале 2000-х Кремль занялся возведением «вертикали власти», представители областей в Совете Федерации (где их было большинство) легко проголосовали и за отмену республиканских суверенитетов, и за одинаковую назначаемость глав регионов. Таким образом, правовой статус областей и республик оказался фактически уравнен. Правда, получилось равенство в бесправии…

А Федеративный договор 1992 года строился все же на основе республиканских деклараций о суверенитете, пытаясь их синтезировать с общероссийскими интересами. И такой синтез в целом удался — договор подписали 19 республик из 21, за исключением Татарстана и Чечни. Татарстан впоследствии удалось реинтегрировать в федерацию путем подписания прямого договора в 1994 году. А Чечню, «проглотившую» слишком много суверенитета, пришлось дважды завоевывать.

Глубинное противоречие этого договора (помимо заведомого неравноправия субъектов Федерации) состояло в контрасте между федеративным принципом субсидиарности и российской имперской традицией. Субсидиарность означает выстраивание власти «снизу вверх» и добровольное делегирование регионами центру лишь отдельных стратегических полномочий (общая оборона, финансовая система, транспорт и т.д.). Этот принцип в Федеративном договоре был обозначен так:

3.1. Республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим Договором.

А имперская традиция отразилась в том, что Федеративный договор заключался не между регионами напрямую, а между регионами и центром. Это кардинально противоречило историческому опыту мировых федераций — как известно, например, США были учреждены представителями всех тогдашних колоний, которые впоследствии сформировали федеральное правительство. В России же интересы центра изначально были первичными и самодовлеющими.

Если бы российские регионы в 1992 году заключили взаимно равноправный договор, который обрел бы статус государствоучреждающего, это бы и стало рождением новой федерации. И имперская традиция навсегда ушла бы в историю. Те, кто полагает, что империя рухнула вместе с распадом СССР, продолжают жить в большой иллюзии. Империя просто несколько ужалась в границах.

И еще один парадокс состоит в том, что поздний СССР 1990-1991 годов как раз более напоминал федерацию, чем постсоветская Россия.

Сторонники имперского централизма обычно пугают тем, что в случае такой государственной трансформации Россия разделила бы судьбу СССР. Однако никаких фактических причин для такого рода опасений не было. Все республиканские декларации 1990-1991 годов о суверенитете подтвердили готовность к сохранению единого российского пространства с учетом регионального самоуправления.

А вот состоявшаяся в нулевые годы отмена республиканских суверенитетов подорвала не только политическое самоуправление республик, но и их экономику. Теперь практически все ресурсы, расположенные на их территориях, стали принадлежать федеральным монополиям. Была радикально централизована также налоговая система. Большинство республик, несмотря на свои природные богатства, оказались нищими просителями дотаций, а их назначенные руководители львиную долю времени проводят в обивании порогов столичных министерств.

Всего через полтора года после подписания Федеративного договора Конституция-1993 отвергла договорный принцип федерации как таковой.

Отныне федерация считалась учрежденной «сверху», а ее субъекты были просто «назначены». И это стало необходимой юридической ступенью на пути к дальнейшей государственной централизации и унитаризации. После краткого периода губернаторских выборов госструктура РФ сегодня практически вернулась к состоянию доперестроечного СССР — с кремлевским «политбюро» и фактически назначаемыми повсюду «первыми секретарями».

Республиканские декларации о суверенитете сегодня вспоминать немодно, а то и вообще опасно — учитывая новейшие законы «о борьбе с сепаратизмом». Хотя, например, в Татарстане день провозглашения суверенитета в 1990 году — 30 августа — остается главным официальным праздником, Днем республики. Но он лишь подчеркивает сугубую номинальность, «витринность» нынешнего российского федерализма. Реальная республиканская правосубъектность с режимом «вертикали» несовместима.

Ликвидация российского федерализма порождает лишь многочисленные двойные стандарты. Например, Украину призывают «федерализоваться», но при этом внутренняя политика самой РФ является еще более унитарной, чем украинская.

Преодолеть имперскую традицию в России могло бы заключение нового федеративного договора. Однако здесь главная проблема в том, что сегодня, в отличие от 1992 года, нет легитимных субъектов его подписания. Целиком зависимым от центра губернаторам никакие реформы не нужны…

Закат федерации: когда Россия вернулась к имперскому устройству