Децентрализация по-украински: общины, префекты и красная кнопка

Прошедшая неделя, безусловно, оставит след в истории украинского законотворчества, но настоящий взрыв в медиа и соцсетях вызвали не принципиальные изменения в Конституции, представленные президентом Петром Порошенко (текст появился на парламентском сайте вечером 2 июля), а принятые Верховной радой два скандальных закона.

Первый — так называемый закон Ганны Гопко ударил по малому бизнесу, «сравнял пиво с водкой» и, по общему мнению, фактически уничтожил набравшие обороты в последние годы маленькие пивоварни с авторским пивом. Второй, в свою очередь, окрестили «законом сотника Парасюка» (вариант — Ципрасюка) или «Выстрели стране в живот». Он был принят абсолютным большинством («против» проголосовал один депутат Руслан Демчак и немедленно стал знаменитым), ударил по курсу гривны, поставил под угрозу получение очередного транша от МВФ и заставил говорить об Украине как о «Северной Греции».

Речь о законе 1558-1 про реструктуризацию валютных кредитов: депутаты проголосовали за то, чтобы оплачивать кредиты по фиксированному курсу: какой был в момент получения кредита, по такому и платим. То есть при нынешнем курсе доллара 1:23,5 платим по курсу 1:5,05. Собственно, проблема даже не в законе: никто не сомневался, что президент его ветирует и депутаты буквально на следующий день начнут отзывать голоса. Проблема в том, что эта Рада оказалась столь же безграмотной и популистской, как и все прочие, ей предшествовавшие, что, голосуя, депутаты думали не о дырявом украинском бюджете, а о собственном финансовом интересе и об очках, которые они, возможно, наберут на местных выборах. Хотя, судя по бурной реакции в соцсетях, расчет на популизм уже не работает и азы экономики освоили в стране все… кроме народных избранников.

На этом фоне конституционная реформа, вынесенная на обсуждение, но еще прежде поддержанная Венецианской комиссией (консультативный орган по конституционному праву при Совете Европы — «ЕЖ»), оказалась, мягко говоря, в тени. Касалась она главным образом местных общин (громад) и порядка местных выборов, т.е. децентрализации — собственно, тех положений, о которых говорилось прошлой осенью в Минске. Именно община должна стать распорядителем земли, движимого и недвижимого имущества, ресурсов и финансов (местных налогов и сборов). Согласно новому закону, институт глав госадминистраций, которые сейчас назначаются из Киева, будет отменен. Оперативное управление областями и районами перейдет в ведение исполкомов, которые формируются местными советами. Впрочем, палка оказалась о двух концах, и, «отпустив» в одном месте, центр «подтянул подпруги» в другом.

«Исполкомы подотчетны и подконтрольны только избранным советам соответствующего уровня. … Возникают вполне закономерные опасения, а не навредит ли децентрализация единству нашей страны, не несет ли она хотя бы гипотетические риски для территориальной целостности? Мы так сильно обожглись на молоке, что должны дуть и на воду. Еще раз подчеркиваю: децентрализация не означает ослабления центральной власти в таких вопросах, как оборона, внешняя политика, национальная безопасность, верховенство права, соблюдения гражданских свобод. Идя на широкую децентрализацию, мы должны надежно застраховаться от попыток врага использовать новые и чрезвычайно широкие полномочия местных общин для нарушения суверенитета и территориальной целостности», — заявил Порошенко.

В результате на смену назначенным из Киева губернаторам (главам администраций) придут назначенные из Киева префекты. Префекты, по словам Порошенко, не будут иметь отношения к бюджету и финансовым потокам, они будут лишь «осуществлять контроль» над исполнением украинского законодательства. И коль скоро местные советы примут решения, которые будут «создавать угрозу суверенитету, территориальной целостности и национальной безопасности Украины», полномочия таких советов будут приостановлены, Конституционный суд должен будет дать правовую оценку, а Верховная рада — принять решение о назначении внеочередных выборов соответствующего совета или председателя общины.

Децентрализация, таким образом, коснется хозяйственной и административной жизни местных общин, что же до жизни политической, то здесь комментаторы, напротив, усматривают усиление президентской власти, коль скоро префектов назначает президент и подотчетны они президенту. Впрочем, право увольнять префектов — у Кабмина, и в этом все те же комментаторы склонны видеть почву для будущих конфликтов. Кроме того, разработчики закона вынуждены были разъяснить единоличное право президента «приостановить» деятельность местных органов власти в случае «угрозы суверенитету»: «Мы уже столкнулись с проявлениями сепаратизма на востоке Украины, — заявили в администрации Порошенко. — Чтобы сделать невозможными такие проявления в будущем, предусматривается право президента в неотложном порядке останавливать решения, которые несут в себе угрозу суверенитету, национальной безопасности и территориальной целостности. Никакой узурпации быть не может, это для экстренных случаев. Никто не собирается использовать эти полномочия по любому поводу. Это как красная кнопка».

В этом контексте следует отметить, что отдельный пункт, который был внесен в новые положения Конституции по настоянию Венецианской комиссии, посвящен «особенностям осуществления местного самоуправления в отдельных административно-территориальных единицах Донецкой и Луганской областей». Фактически украинская Конституция легализует тот самый «особый статус отдельных районов», который под давлением был принят в Минске, но Киев оставляет за собой право на «красную кнопку».

Итак, предложенные президентом Порошенко конституционные изменения предполагают реформу местного самоуправления. Один из главных вопросов, который обсуждают сейчас украинские политологи, — сроки ее проведения и как эта реформа скажется на местных выборах, назначенных на октябрь, не будут ли они перенесены. В принципе технически они могут быть проведены уже в рамках новой Конституции: она уже представлена в парламент и по регламенту должна быть проголосована на двух сессиях. Текущая сессия завершается в середине июля, следующая начнется в начале сентября.


Фото: Президент Украины Петр Порошенко представил проект поправок к Конституции / SERGEY DOLZHENKO / ЕРА / ТАСС