Илья Карпюк: Россия без ФГУПов

Илья Карпюк Спецстрой России Фото: gusst3.spb.ru

Правительство планирует избавиться от ФГУПов, либо продав их, либо преобразовав в акционерные общества или бюджетные учреждения, либо вовсе ликвидировав. Проблема в том, что этому начинанию сопротивляются не только руководители самих унитарных предприятий, которым лишняя открытость и подконтрольность ни к чему, но и многие ведомства, которые курируют свои профильные ФГУПы.

Унитарное предприятие — специфически постсоветское явление, в других странах аналогичных институтов в гражданском праве не встречается. Суть унитарного предприятия в том, что учредитель закрепляет за организацией некое имущество, которым она не владеет, но распоряжается. В некоторых странах СНГ учредителем унитарного предприятия может быть и частное лицо, и коммерческая компания, но в России — только государство в лице федерального правительства, региональной администрации или муниципалитетов. Соответственно в российском праве речь идет о ФГУПах, ГУПах и МУПах.

Когда унитарные предприятия только создавались, а это происходило в массе своей в самом начале 1990-х годов, казалось, что эта организационно-правовая форма предприятия крайне выгодна для государства: многочисленные министерства и ведомства, в руках которых оказалось огромное государственное имущество, создавали своеобразных «операторов» этой собственности, причем никуда ее формально не передавая, таким образом спасая от разграбления. Этим же предприятиям передавались некоторые функции ведомств, от обилия которых чиновников «не спас» даже крах социалистической системы.

Фото: greenworld.org.ru

Довольно быстро, однако, выяснилось, что все не так просто. Во-первых, так и не было создано достаточно прозрачного механизма контроля за деятельностью унитарных предприятий, из-за чего их работа, порой, была в разы менее эффективней,чем у частных конкурентов. Во-вторых, нечистые на руку руководители все-таки могли создавать схемы вывода имущества из государственной собственности. В-третьих, долгое время было обычным делом, когда создавшее унитарное предприятие министерство или ведомство также передавало ему некоторые свои функции — контрольные или надзорные. В результате складывалась абсурдная картина: на конкурентном рынке появлялся игрок, который был наделен властными полномочиями.

Об упразднении унитарных предприятий открыто заговорили еще в 1994 году, но остановить процесс их создания было уже невозможно, новая российская бюрократия ухватилась за возможность вести слабо подконтрольную коммерческую деятельность за счет государственного имущества.

В Гражданском кодексе миссия унитарных предприятий прописана двояко. С одной стороны, это коммерческие предприятия, которые должны извлекать прибыль в пользу собственника имущества — то есть государства или муниципалитета, с другой стороны, целью деятельности является ФГУПов, ГУПов и МУПов является удовлетворение публичных интересов государства, которые далеко не всегда коммерчески успешны.

Фото: fgup-ohrana.ru

Вплотную государство занялось унитарными предприятиями только к концу 2000-х годов. В июле 2009 года Владимир Путин заявил, что в стране неоправданно много бюджетных учреждений и лишние необходимо ликвидировать. Уже в августе в ежегодном докладе Федеральной антимонопольной службы говорилось о «паразитическом» аутсорсинге — процессе, в в результате которого органы власти, осуществляющие контроль, надзор или разрешительную деятельность, передают часть своих функций на исполнение по гражданско-правовым договорам различным хозяйствующим структурам, чаще всего именно ФГУПам. Эти предприятия становятся посредниками между чиновниками и предпринимателями, собирая с последних немалые денежные доходы.

Тогда для повышения конкуренции ФАС предложила приватизировать все ФГУПы, ГУПы и МУПы, за исключением созданных в стратегически важных отраслях. Второй предлагаемый тогда вариант предполагал преобразование унитарных предприятий в госучреждения или коммерческие организации со 100%-ным госучастием.

Согласно приведенной ФАС статистике, на 1 января 2008 года различными структурами федерального правительства было учреждено 5709 ФГУПов, за год до этого их было еще больше, 6533 штуки.

В 2010 году был принят закон вводящий новые типы государственных предприятий — теперь на месте старых ФГУПов и ГУПов можно создавать казенные, бюджетные или автономные учреждения, в зависимости от целей и необходимых средств.

Несмотря на то, что с тех пор публичная борьба с ФГУПами несколько затихла, правительству все же добилось некоторых успехов. Сейчас, по данным Росимущетва, в России зарегистрированы 1489 ФГУПов, 2910 ГУПов и 20088 МУПов. Иными словами, в среднем в собственности каждого региона находятся три десятка ГУПов, а каждый российский муниципалитет учредил в среднем примерно одно МУП. Согласно программе приватизации, к концу 2016 года ФГУПов должно стать меньше тысячи, более пятисот предприятий должно быть продано.

Но изменение формы собственности даже заготовленные для приватизации унитарные предприятия в ручном режиме практически невозможно. Так, например, самый простой способ усиления контроля над ФГУПом — его акционирование, потому что порядок работы акционерных обществ четко прописан в Гражданском кодексе и у Росимущества есть все необходимые рычаги для контроля над принадлежащими государству АО. Но для акционирования руководство унитарных предприятий должно провести инвентаризацию и оформить права на недвижимость, но ФГУПы установленные сроки срывают несмотря на контроль Минэка. Глава Росимущества Ольга Дергунова сказала, что причиной тому сложности при оформлении прав на имущество, в том числе отсутствие для этого денег, а также суды, около 15% ФГУПов сейчас находятся в стадии ликвидации или банкротства.

Из-за всего этого в правительстве, как пишут «Ведомости», задумались о принятие закона, который обяжет всех учредителей перерегистрировать ФГУПы, ГУПы и многочисленные МУПы — юридическая формы унитарных предприятий будет попросту ликвидирована к 2018 году.

Фото: minsvyaz.ru

Многие ведомства не имеют ничего против реорганизации подведомственных ФГУПов, «Ведомости» опросили представителей Минэнерго, Минфин, Росреестр, Росалкогольрегулирование, Росрыболовство, Минтруд и МВД. Резко против акционирования высказались в Федеральном агентстве специального строительства (Спецстрой), как раз его ФГУПы в докладе ФАС шестилетней давности предлагалось не трогать. «Есть госпрограмма вооружения, выполнять ее надо зачастую без достаточных ресурсов, при катастрофическом дефиците времени, изменение организационно-правовой формы приведет к срыву сроков, негативно повлияет на обеспечение обороноспособности страны», — заявил журналистам представитель Спецстроя. По его словам, такую позицию поддерживает и Совет безопасности, и Военно-промышленная комиссия России, и Минобороны.

Таким образом очередная реформа государственного управления, начатая гражданскими министерствами, наталкивается на сопротивление силового блока правительства, которому удобней статус-кво — а о прозрачности и эффективности можно будет позаботиться когда-нибудь потом.

Смотрите также: В правительстве предложили ликвидировать ФГУПы В МЭР предложили контролировать торги ГУПов и МУПов