Реформы госаппарата обычно приводят только к росту количества государственных управленцев. Реальный шанс по-настоящему оптимизировать министерства и ведомства появился сейчас, когда бюджету перестало хватать денег

Тотальная оптимизация

К 15 октября 2015 года Минюст, Минфин, Минтруд и Минэкономики должны представить свои первые предложения по оптимизации ведомств. Грядут очередные структурные изменения в системе федеральной исполнительной власти.

Годом ранее в сентябре 2014 года президент принял решение о ликвидации Министерства регионального развития и перераспределении его полномочий между Минэкономразвития России и вновь созданным Агентством по делам национальностей, а также Федерального агентства по поставкам вооружения и Федеральной службы по оборонному заказу, передав их полномочия Минобороны России. Лето текущего года ознаменовалось ликвидацией Министерства по делам Крыма, слиянием ФАС и ФСТ.

Идет активное обсуждение в кулуарах правительства о возможном слиянии налоговой и таможенной службы. Кроме того, Владимир Путин дал поручение правительству ускорить процесс передачи контрольно-надзорных полномочий регионам. Это затрагивает интересы таких крупных служб, как Россельхознадзор, Роспотребнадзор, Роструд и Ростехнадзор. Казалось бы, власти всерьез взялись за сокращение количества чиновников. Грядут большие структурные изменения в системе госуправления. Чем заканчивались попытки сократить госаппарат ранее?

Ведомств меньше, людей больше

Еще в марте 2004 года был дан старт глобальной структурной реформе федеральных органов исполнительной власти. В основу новой организации был положен принцип разделения функций на три уровня: выработка политики и законотворчество, контроль и надзор, оказание государственных услуг и управление подведомственными учреждениями. По этому принципу были сформированы министерства, федеральные службы и агентства.

Предполагалось, что такая структура по образу и подобию развитых стран обеспечит концентрацию каждого ведомства на ключевых компетенциях, а контроль министерств за службами и агентствами приведет к ликвидации конфликта интересов при разработке и реализации властных полномочий. Многие министерства были укрупнены, например, Минтруд слился с Минздравом, Министерство промышленности вобрало в себя функции торговли, Министерство транспорта поглотило функции управления всеми видами дорожного, авиационного и железнодорожного сообщения. Предполагалось, что такой подход также позволит сократить число избыточных функций в госуправлении и количество федеральных чиновников.

Программа развития РБК Pro Лидерство: первый навык Новое лидерство: как управлять бизнесом в условиях неопределенности Сила окружения: как лидеру расти вместе с командой Словарик диктатора: какие 6 фраз выдадут авторитарного управленца Психология в бизнесе: 6 типов деструктивного руководства Руководитель, от которого не уходят: как заслужить лояльность подчиненных Рост пирога. Как великие компании достигают целей и получают прибыль

Однако произошло обратное. Практика показала, что реформы не вписываются в устоявшуюся ментальность управления. Постепенно министерства в борьбе за ресурсы и контроль стали поглощать агентства. Не удалось сократить численность персонала. Объем растущих задач требовал от руководителей госорганов последовательно обращаться в правительство с просьбой о выделении дополнительных штатных единиц. По данным Росстата, если в 2000 году в РФ было 1,2 млн чиновников, то в 2014 году уже 2,2 млн.

Все — в регионы

Определенная оптимизация государственных функций все же была проведена. Правительственная комиссия под руководством вице-премьера Дмитрия Козака смогла подготовить изменения федерального законодательства, и значительная часть разрешительной деятельности в области образования, здравоохранения, культуры отправилась в регионы под юрисдикцию региональных правительств. Затронул этот процесс и федеральные полномочия в области социальной политики и занятости. Они также были делегированы регионам. Понятно, что это привело к росту численности госслужащих на региональном уровне.

В 2013 году был анонсирован новый подход в создании министерств — программно-целевой. Правительство увидело необходимость укрепить властную вертикаль ведомствами, которые бы отвечали за развитие отдельных территорий. Так появились на свет Минвостокразвития, Минкрым и Минкавказ. В этот период текущее экономическое положение позволяло планировать большие финансовые вливания в мегапроекты на Дальнем Востоке, в Северокавказском регионе и Крымской республике.

Однако сейчас изменение общеэкономической ситуации, резкое сокращение бюджетных возможностей снова заставили задуматься об оптимизации структуры государственных органов. Кризис уже вызвал определенное сокращение чиновников на региональном и муниципальном уровнях с 212,1 и 325,7 тыс. человек в 2014 году до 209,7 и 324,3 в конце первого полугодия 2015 года. Правда, в некоторых субъектах РФ сокращаемые государственные гражданские служащие переводились администрациями в подведомственные государственные учреждения. Чиновник терял свой статус, но по факту продолжал выполнять прежние трудовые функции.

Попытки Минфина экономить расходы на государственный аппарат с помощью заморозки индексации заработной платы или снижения зарплат на 10% оказались не очень эффективны, поскольку у отдельных отраслевых лоббистов всегда есть аргументы перед руководством страны о необходимости дать дополнительных людей под новые или старые задачи.

Больше службы и меньше контроля

Так что самый простой и испытанный годами способ оптимизации — это объединение уже функционирующих ведомств. С одной стороны, экономия на сокращаемых аппаратах, а с другой — создание более адекватных времени организационных структур.

Вот, например, длительный спор об объединении Роспотребнадзора и Росприроднадзора. И та и другая службы очень тесно переплетаются в контрольных полномочиях за качеством продуктов питания, эпидемиологического благополучия. С точки зрения бизнеса, наличие двух контролеров — это дополнительные барьеры и избыточные расходы. Поэтому сегодня тема создания на базе двух контрольных служб мегаконтролера на рынке пищевой продукции вполне актуальна и может быть поддержана как финансово-экономическим блоком правительства, так и бизнесом. Эту точку зрения разделяла и ФАС. Если посмотреть на опыт США, то там существует именно такой регулятор, который также контролирует и качество лекарств.

Создание такого крупного игрока потребует очень серьезного урезания его функций в области разработки нормативных актов. Иначе мы получим ситуацию, при которой контролер сам будет определять условия игры, методы контроля и оценку эффективности. Этим, безусловно, должны заниматься министерства.

Осторожнее нужно проводить реформу по передаче контрольных полномочий в субъекты Российской Федерации. Губернаторы, отвечая перед президентом за эффективность социально-экономического развития территории, не очень будут заинтересованы в выявлении нарушений, поскольку это может отразиться на их карьере. Если им передать контрольные полномочия, то у региональной власти может появиться мощный дополнительный рычаг давления на бизнес.

Сокращение бюджетных доходов можно рассматривать и как позитивное явление — наконец-то появился стимул заняться реальной оптимизацией. Объединение контрольных органов и передача их под кураторство правительству с лишением прав на разработку политических документов позволит наконец-то реализовать административную реформу и сократить госаппарат.

Об авторе

Александр Сафонов Доктор экономических наук, проректор РАНХиГС Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.

Хитрость рук: почему ведомства оптимизируются, а число чиновников растет