Последняя осень шестого созыва

Как депутаты борются за право распоряжаться бюджетом, какие способы изобретают для отъема денег у населения и чего ждать от Думы помимо новых репрессивных и конфискационных законов

текст: Екатерина Шульман, политолог
фото: Дмитрий Духанин/КоммерсантЪ

Глава Комитета ГД по бюджету Андрей Макаров настроен оптимистично, Москва, 14 октября 2015 года

Главное дело парламента в любой стране – обсуждать и решать судьбу бюджета и налогов. В ходе реформы 2006–2008 годов полномочия по распоряжению федеральным бюджетом – как распределению средств между статьями, так и передвижению их внутри статей – практически полностью перешли от парламента к правительству. Именно после этого наш парламентаризм начал чахнуть: не имея финансовых полномочий, Дума потеряла статус актора, партнера по переговорам и вообще значимого элемента политической системы.

БЮДЖЕТНЫЕ БОИ

Любая осенняя сессия Госдумы концентрируется вокруг принятия проекта федерального бюджета и сопутствующих законопроектов – бюджетов Пенсионного фонда и государственных внебюджетных фондов: медицинского и социального страхования. В этом году этот процесс носит чрезвычайный характер, потому что изменился порядок планирования: трехгодичная система была отменена – по официальной версии, из-за экономической волатильности. Теперь бюджет страны снова планируется на год. Из-за этой же, видимо, волатильности правительство пропустило сроки внесения проекта бюджета: он ожидается после 25 октября, хотя должен был появиться к началу сессии.

В начале октября правительство внесло в Думу пакет изменений к бюджету текущего 2015 года, а также поправку в Бюджетный кодекс, отменяющую так называемое бюджетное правило: расчет расходов бюджета путем прибавления к сумме доходов 1% ВВП при средней за три года цене на нефть. Поскольку в прошедшие два года цена на нефть была высокой, то при применении этого правила к 2016 году расходы должны были бы рассчитываться исходя из $87 за баррель, что явно нереалистично.

Пока с практической точки зрения мы видим только некоторое укрепление аппаратных позиций парламентского руководства и парламентского большинства

Все то, что называется общим термином «волатильность», и все ее законодательные последствия объективно играют на руку парламентариям: как минимум представителям правительства придется чаще ходить в Думу и вести торговлю с негарантированным результатом. В парламент могут вернуться и те, кто там не бывал последние десять лет, – региональные лоббисты. Если бюджетные параметры не гарантированы на три года вперед – они и на год не гарантированы, если честно, то имеет смысл попытаться что-то выбить для своей территории непосредственно на арене бюджетных боев.

Теоретически все происходящее можно назвать усилением парламентского элемента в политической системе, хотя обозначить это как «демократизацию» затруднительно. Демократизацией это было бы, если бы в парламенте сидели избранные депутаты, представляющие интересы граждан и общественных групп. Пока с практической точки зрения мы видим только некоторое укрепление аппаратных позиций парламентского руководства и парламентского большинства. Однако любое расширение числа акторов, допущенных к механизму принятия решений, – это со стратегической точки зрения позитивный процесс.

В ПОИСКАХ ДЕНЕГ

Текущая сессия – последняя осенняя сессия для Думы шестого созыва. Все возможности, которые открываются, должны быть использованы депутатами сейчас, потому что следующий бюджет осенью 2016 года будет рассматривать уже другой состав палаты. Чем ближе к концу созыва, тем больше законотворческого хаоса: с одной стороны, растет число депутатских инициатив, направленных в основном на привлечение медийного внимания, с другой – особенно раздражать избирателя в преддверии большого электорального цикла 2016–2018 опасаются и партия большинства, и исполнительная власть.

Ирина Яровая оказалась слишком эффективным законотворцем даже с точки зрения руководства ЕР, Москва, 16 октября 2015 года

Предвыборный период ставит законодателя между рогами дилеммы: с одной стороны, снижение экспортных доходов вынуждает искать новые источники денег, залезая в карман граждан. Поэтому появляются – и продолжат появляться – такие инициативы, как новые торговые сборы, налоги на недвижимость, попытки вывести из серого сектора в белый рынок аренды, сборы за капремонт, платные парковки. Обычно подобные непопулярные идеи спускаются на муниципальный уровень: у регионов тоже резко снизились доходы, а федеральный центр все меньше и меньше в состоянии реализовывать тот жесткий бюджетный централизм, который он же сам и выстроил в тучные годы. Получается, что денег мало, а социальные обязательства остались, и их все равно необходимо хотя бы формально выполнять. Помогает, конечно, девальвация рубля, но все равно это тяжкое бремя. Регионы, как и федеральный центр, начинают смотреть по сторонам и думать, из чего еще можно извлечь дополнительные доходы, а брать их неоткуда, кроме как из карманов граждан.

С другой стороны, опасения возможного социального недовольства, объясняют, среди прочего, колебания вокруг пенсионной реформы. Понятно, например, что пенсионный возраст повышать надо, но страшно: эта перспектива возмущает граждан. Возможно повышение пенсионного возраста для госслужащих могло бы стать популярной мерой, но и обижать самих госслужащих – весьма многочисленную категорию граждан – перед выборами, в организации и проведении которых им предстоит сыграть огромную роль, было бы со стороны центральной власти легкомысленно.

Заморозка накопительной части пенсий не вызывает такой бурной отрицательной реакции, как возможное повышение пенсионного возраста – соответственно, в 2016 году накопительная часть пенсий будет заморожена уже в третий раз (ранее это делалось в 2014 и 2015 годах).

Активный, хотя и большей частью непубличный торг идет вокруг законопроекта Ирины Яровой – одного из самых эффективных (с наиболее высокой долей принятых законопроектов из числа внесенных законопроектов) законотворцев текущего созыва. Из-за этой эффективности у нее даже возникли сложности на уровне партийного руководства – некоторые ее идеи, например, поправки в закон о полиции, разрешающие ОМОН у стрелять женщин и детей, если те участвуют в массовых беспорядках, – признаны неуместными в предвыборный период. Пакет поправок в закон «О торговле» призван защитить поставщиков и существенно ограничить возможности для получения доходов ретейлерам. Против поправок выступают, собственно, сами ретейлеры – те, кому придется новую норму исполнять. Обсуждение пока проходит преимущественно в форме переписки между Союзом ретейлеров, профильным комитетом Думы и правительством. Но за этим сюжетом стоит следить.

РЕПРЕССИИ И КОНФИСКАЦИИ

В ходе осенней сессии мы увидим интересный симбиоз между тем, что можно назвать репрессивным законотворчеством (запреты, обращенные к гражданам) и законотворчеством конфискационным (проекты, дающие возможность бюрократическим акторам заработать за счет граждан). Любое новое полномочие, выданное тому или иному ведомству – это административная валюта и потенциальный источник дохода.

Минюст никогда не откажется от нормы, превратившей его из скучного учреждения с низким индексом цитирования в настоящее силовое ведомство

Выразительный пример – одобренный правительственной комиссией по законопроектной деятельности проект ФС Б о закрытии, а фактически – о засекречивании реестров собственников недвижимости, воздушных, морских и речных судов (см. также The New Times № 33 от 12 октября 2015 года). Следующим шагом должно стать обсуждение на заседании правительства и внесение в Думу, но этого пока не произошло. Проект вызвал большой публичный шум, и к тому же – что важнее – против него, судя по всему, возражает правовое управление Кремля: хотя написан он был, чтобы прекратить скандалы с яхтами и самолетами чиновников, но, будучи введен в действие, резко криминализирует рынок недвижимости. Из этого, однако, не следует, что проект не будет принят: для того ведомства, которое станет оператором доступа к реестру (а в этой роли ФС Б явно видит себя) и будет единолично решать, кому выдавать справки, а кому нет, это превратится в неисчерпаемый источник как легального, так и нелегального дохода. Это – ресурс, которым можно торговать.

Глава Комитета ГД по делам общественных объединений Ярослав Нилов (стоит справа) "иностранных агентов" щадить не будет, Москва, 14 октября 2015 года

В ходе осенней сессии может проявиться сюжет с новой версией закона о некоммерческих организациях. Ее уже довольно давно обсуждают Минюст и Совет по правам человека при президенте. Называться проект будет «Об объединениях граждан», и ключевой вопрос в дискуссии – разумеется, положения об «иностранных агентах» и соответствующие репрессивные нормы, которые позволяют Минюсту последние несколько лет терроризировать весь третий сектор. Возможно, какое-то смягчение норм здесь произойдет, хотя само понятие «иностранного агента», судя по всему, никуда не денется – введение этого положения было публично одобрено президентом. Кроме того, Минюст никогда не откажется от нормы, превратившей его из скучного учреждения с низким индексом цитирования в настоящее силовое ведомство, стоящее в одном ряду с большими взрослыми силовиками – со Следственным комитетом и прокуратурой. В рамках российской бюрократической культуры, если ты не можешь никого репрессировать, то ты и не настоящий начальник.

Записала Александрина Елагина