Новый сезон украинских реформ

Виталий Портников: Где пробуксовывают украинские реформы, можно ли говорить о том, что есть общественный запрос на те реформы, которые в стране нередко называют непопулярными, и кто все-таки должен быть двигателем реформ? В нашей студии - руководитель адвокационного отдела коалиции общественных организаций Украины «Реанимационный пакет реформ» Вадим Миский и Леонид Антоненко, член правления Ассоциации юристов Украины, руководитель комиссии по собственности Киевсовета.

Что еще нужно реформировать, чтобы Украина действительно стала похожа на те европейские государства, к союзу с которыми она стремится?

У нас был создан ряд антикоррупционных учреждений, в частности, Национальное антикоррупционное бюро

Вадим Миский: Антикоррупционная реформа началась у нас так: был создан ряд антикоррупционных учреждений, в частности, Национальное антикоррупционное бюро (НАБУ), которое вычленило из прокуратуры функцию следствия относительно высшей должностной коррупции. Была создана специализированная антикоррупционная прокуратура, которая будет производить процессуальный надзор за процессом следствия и готовить все материалы для суда. В конце концов, так или иначе, все антикоррупционные кейсы, которые расследует НАБУ и ведет специализированная антикоррупционная прокуратура, попадают в суды.

Вопреки тому, что в Украине было несколько попыток реформировать суды и даже прошли изменения Конституции, они все еще не отвечают на запрос общества. Одна из идей, которую очень активно продвигает сейчас общественный сектор, — это создание специализированных антикоррупционных судов, то есть одного суда первой инстанции и отдельной палаты в Верховном суде Украины, которые будут вести эти дела, расследуемые НАБУ и специализированной антикоррупционной прокуратурой.

Изменения в Конституции в части правосудия, которые были внесены летом, разрешают сделать такой суд. Единственное, что нет никакого дедлайна, поэтому качество новых антикоррупционных институций будет отставать от ожиданий, пока не появятся эти суды. Если мы добьемся принятия закона этой осенью, успеем вместе с формированием нового Верховного суда, предусмотренного изменениями Конституции, сформировать в нем и отдельную антикоррупционную палату — это, конечно, будет успех. Но тут все зависит от хватки общественных активистов и от экономических аргументов, которыми могут нам помочь западные партнеры Украины в этом вопросе.

Когда нужно создать видимость, что что-то делается, люди создают новые органы

Леонид Антоненко: Мне создание нового суда и новой прокуратуры не представляется реформами. Это можно назвать имитацией реформ: когда нужно создать видимость, что что-то делается, люди создают новые органы.

Реформа — это то, о чем говорят люди, то, что меняет классическое восприятие вещей. Люди говорят о том, что главе «Укрпочты» или «Украинских железных дорог» платят большую зарплату — это настоящая, и, я считаю, правильная реформа. Когда люди говорят, что повышаются тарифы, — это реформа, это всех беспокоит.

Правительство принимает сложные решения, ему нужно смотреть, насколько они обоснованы. На мой взгляд, это крайне непопулярные вещи, которых от нас давно требуют международные кредиторы, и правительство набирается смелости для того, чтобы их продвигать.

Судебная реформа, создание Верховного суда, переструктурирование его статуса — это не реформа. Реформа — это заявление о том, что мы можем наполнить Верховный суд новыми кадрами - давайте смотреть, получится ли у нас это. Реформа, это, по-видимому, электронное декларирование, если оно заработает. Пока мы видим, что оно буксует.

Вадим Миский: С сегодняшнего дня электронное декларирование полноценно заработало.

Создание Верховного суда, переструктурирование его статуса — это не реформа. Реформа — это заявление о том, что мы можем наполнить Верховный суд новыми кадрами

Леонид Антоненко: После того, как несколько европейских послов сделали соответствующие заявления, сопровождавшиеся довольно неприятной сценой отчитывания премьер-министром главы соответствующего агентства по предупреждению коррупции… Это была довольно неловкая сцена, когда руководитель органа, пользующийся независимым статусом и гарантиями от административного увольнения, слышит в свой адрес две вещи: во-первых, что она виновата в провале, и во-вторых, что 1 числа ее могут уволить, если она не исправится. По закону ее можно было бы уволить на основании решения суда, установившего в составе ее действий преступления либо иные правонарушения, но никак не решением главы правительства.

Такие вещи, сопровождающие движение в правильном направлении, очень сильно меня расстраивают.

Вадим Миский: Позвольте с вами не согласиться по поводу повышения зарплаты руководителю «Украинских железных дорог»: я не считаю это реформой. Сколько бы ни строилось наблюдательных советов вокруг «Украинских железных дорог», пока не будут удобнее ходить поезда, это нельзя назвать реформой. Я сейчас нахожусь в Киеве, а вообще я живу в Черновцах: 400 километров - ехать 14 часов. Я почувствую, что это реформа, когда мне будет проще доехать.

Леонид Антоненко: Проблемы, существующие в той или иной отрасли, можно перечислять очень долго. Но можно поставить перед собой вопрос: что раньше — курица или яйцо? Пока естественные монополисты, крупные государственные корпорации возглавлялись людьми, получавшими десять тысяч гривен зарплаты, было вполне понятно, чем эти люди там по-настоящему заняты, и ни у кого не болела голова о том, чтобы заниматься решением этих проблем. Для того, чтобы люди обеспокоились происходящими в этих компаниях делами и решением проблем, их нужно замотивировать.

Правильная мотивация на госслужбе — это уже половина сделанного дела

Правильная мотивация на госслужбе — это уже половина сделанного дела. Когда правительство возглавил господин Яценюк и начал с того, что принял закон о бюджете, которым существенно урезал заработную плату государственным служащим, а в закон о судоустройстве внес поправку, значительно понижающую зарплату судьям, мне было понятно, чем это закончится — тем провалом, который мы видим собственными глазами.

Виталий Портников: Мне кажется, есть общественный запрос на понижение зарплаты. Разве нет?

Леонид Антоненко: Демократический процесс не всегда, к сожалению, имеет следствием улучшение качества обслуживания людей на «Украинских железных дорогах». Давайте дадим людям время, и я уверен, что мы увидим плоды запущенной Министерством экономики реформы по конкурсному отбору руководителей крупных государственных предприятий и по созданию мотиваций для того, чтобы набрать туда с рынка правильных людей. Мы обязательно увидим плоды этих вещей в конкретных цифрах финансовых показателей этих компаний.

Мы сперва должны повысить эффективность управления компаниями, улучшить состояние их балансов и сделать из них такие компании, которые в состоянии выйти на международный рынок капитала и заимствовать там средства для того, чтобы получать то, о чем вы говорите.

На мой взгляд, реформа - это изменение мотивации на государственной службе, создание таких условий, чтобы туда пошли молодые ребята, для которых работа в государственном аппарате будет престижна не тем, что они смогут приобщиться к коррупционной машине, а тем, что они смогут приобщиться к построению Украины как независимого государства.

Необходимо создание новых антикоррупционных институций с хорошо оплачиваемой работой, а не нахождение их под политическим контролем в составе ГПУ или СБУ

Вадим Миский: Необходимо создание новых антикоррупционных институций с хорошо оплачиваемой работой, а не нахождение их под политическим контролем в составе ГПУ или СБУ.

Леонид Антоненко: Эти новые органы создаются на основе нового подхода к оплате труда. Вот новая патрульная полиция: они начали с того, что в два с половиной раза подняли среднюю зарплату людей, которые там работают, чтобы изменить систему мотиваций и дать сигнал нормальным людям, что они могут идти на государственную службу и делать свою работу так, как они ее делают в любом другом месте.

Виталий Портников: Если коррупционным образом можно заработать в разы больше, чем этими высокими зарплатами, то спасают ли ситуацию высокие зарплаты?

Вадим Миский: Запустится электронное декларирование… Кстати, очень интересно: заработать будет можно, а потратить сложнее, или придется тратить очень маленькими порциями, сходить в ресторан или что-то еще такое, что не очень привлекательно. Или копить в офшорах и когда-то попасться…

Леонид Антоненко: Я сам писал этот закон об электронном декларировании и прекрасно знаю, как можно его обойти. Обывателю представляется, что член семьи — это мать, отец, жена, но, заглянув в этот закон, он выяснит, что если твой отец не прописан с тобой вместе по одному адресу, то он не член семьи. И тут есть резон. Вообразим себе ситуацию, когда твой отец давным-давно развелся с матерью, живет бог знает где, и ты даже не знаешь толком о его местонахождении, не знаешь, должен ли ты декларировать его доходы за соответствующий год и как ты можешь получить эту информацию, если он откажется тебе ее предоставить… Тем самым мы приходим к тому, что если люди не проживают по одному адресу или даже проживают, но не прописаны, то они - уже не члены семьи.

Леонид Антоненко

Вадим Миский: Там есть еще близкие лица. К счастью, существуют электронные реестры, которые помогут дополнять эту декларацию. А если вы найдете, что на самом деле там проживает дочь, она уже взрослая, но имеет общие интересы, общие обязательства с отцом, соберете доказательную базу…

Я сам писал закон об электронном декларировании и прекрасно знаю, как можно его обойти

Леонид Антоненко: Доказывать можно в такой стране, как Швеция или Швейцария, а в такой стране, как Украина, есть высокая вероятность, что эти новые институты будут использоваться для того, чтобы наказывать.

Виталий Портников: Мы, кстати, пришли к тому, о чем Вадим говорил в начале: если не будет соответствующих судебных институций, то, конечно, не будет никакого электронного декларирования. Можно спокойно подавать в суд, давать там деньги, и тогда суд спокойно скажет: конечно, это ваша дочь, которую вы никогда не видели.

Леонид Антоненко: И тут мы опять возвращаемся к тому, с чего начали. Если судья получает зарплату десять тысяч гривен и мы считаем, что это нормально, что такой судья будет судить, кто с кем живет и сколько зарабатывает, то я очень в этом сомневаюсь. Реформа направлена на то, чтобы создавать правильные стимулы для привлечения в государственные компании, в суды, на государственную службу людей, которые могут найти достойные конкурентные условия в другом месте, чтобы переманить их оттуда и заставить работать на государство — вот это реформа номер один, об этом мы должны говорить. Когда там появятся такие люди, то уже можно привести в нужное состояние наши несовершенные законы при помощи их рвения и желания.

Одними зарплатами ничего не решишь

Вадим Миский: Одними зарплатами ничего не решишь. Дайте большие зарплаты прокурорам, которые сейчас работают в Генеральной прокуратуре, и вы получите то же качество за гораздо большие деньги. Элемент открытого конкурса, какого-то Рубикона, сита, через которое могут пройти все, в том числе, люди извне системы, чтобы занять места в новом органе, — это очень хороший вариант, который, кстати, хорошо удался с полицией и очень плохо удался с прокуратурой. Закон, принятый в 2014 году, предусматривал такое же сито для всех прокуроров.

Леонид Антоненко: Патрульная служба — это люди, которые ходят по улице, получают свои 12 тысяч гривен и не принимают никаких существенных решений, кроме того, чтобы приструнить хулигана. Говоря о прокуратуре, мы говорим о людях, которые наделены властью лишить кого-то свободы, и эти люди имеют возможность принимать предложения от тех, кого такие решения будут касаться, измеряемые сотнями тысяч долларов. Конечно, говоря об этих людях, мы должны задуматься, на основе какой мотивации они там работают.

Вадим Миский: В прошлом году проходили конкурсы в местные прокуратуры. 84% руководителей местных прокуратур — это люди, которые уже имеют опыт работы в прокуратуре. Я считаю, что это полный провал реформы.

Виталий Портников: Глава антикоррупционного бюро имеет огромный опыт работы в прокуратуре - лет 20.

Вадим Миский: Он пришел на открытом конкурсе.

Виталий Портников: Тем не менее, людей ниоткуда не возьмешь.

После реформы одних только патрульных подразделений полиции в крупных городах доверие к полиции возросло с 10 до 55%

Вадим Миский: Важен момент обновления и возможность пройти на открытом конкурсе. Здесь мы видели, что у руководства Генеральной прокуратуры не было такого желания, соответственно, это все распространилось на места, и реформа не прошла.

После реформы одних только патрульных подразделений полиции в крупных городах доверие к полиции возросло с 10 до 55%. В прокуратуре после так называемой реформы… На самом деле реформа могла произойти, но не произошла из-за того, что ее плохо делали.

Леонид Антоненко: Посмотрим на альтернативный вариант. Где может устроиться человек, который пошел в патрульную службу? Сколько он там может получить денег, особенно в небольшом провинциальном городе? 12-15 тысяч, которые им сейчас платят, — это неплохая по нынешним меркам зарплата, соответственно, эти люди туда пришли. Люди, которые в прокуратуре призваны принимать ответственные решения, в частном секторе могли бы зарабатывать тысячи долларов, применив свои усилия, энергию и знания. Они же все - профессиональные юристы с большим опытом работы, с большим пониманием того, как устроена эта система. Они востребованы, они могут найти себе зарплату на несколько тысяч долларов в частном секторе. Для того, чтобы создать правильную мотивацию и вытащить из этого частного сектора других людей без опыта работы в прокуратуре и еще не испорченных, мы должны говорить о совершенно других деньгах. Пока этого не будет, ничего не изменится. Как только Абромавичюс в Министерстве экономики поставил вопрос ребром, как только главе «Укрпочты» начали платить 350 тысяч гривен в месяц, я понял, что начались реформы.

Создание общественного вещания — это реформа

Виталий Портников: Мы с Вадимом - члены Наблюдательного совета украинского общественного вещания. Вадим мне прислал коллективное письмо, которое подготовил как юрист (оно было адресовано Министерству финансов) относительно того, что нет финансирования общественного вещания на уровне, необходимом для того, чтобы оно заработало. Создание общественного вещания — это реформа, а денег, как говорит Дмитрий Медведев, нет, «но вы держитесь». Возникает вопрос, а это вообще возможно?

Вадим Миский: Выделили дополнительно 400 миллионов гривен, что очень приятно.

Виталий Портников: Не у каждой отрасли есть ходатай.

Леонид Антоненко: Для того, чтобы общественное телевидение начало работать как общественное независимое телевидение, должен быть гарантированный, защищенный от решения министра источник финансирования. Если источник финансирования зависит от того, кто пошел, с кем договорился, с какой ноги сегодня встал министр, то оно не независимое.

К счастью, удается убедить власти в том, что новосозданные институции, которые уже реформированы, должны быть хорошо профинансированы, иначе доверие к этим реформам сразу сойдет на нет

Вадим Миский: С этим мы тоже будет работать, для этого и существует Наблюдательный совет.

Виталий Портников: Для этого существуют общественные структуры. Это просто показательный пример происходящего. Министерство финансов не со зла уменьшило эти деньги, у него действительно нет денег на покрытие бюджетной сферы.

Вадим Миский: К счастью, удается убедить власти в том, что новосозданные институции, которые уже реформированы, должны быть хорошо профинансированы, иначе доверие к этим реформам сразу сойдет на нет. Есть общественное вещание, создан наблюдательный соовет, подходит к концу корпоратизация, уже можно будет давать деньги, ожидая результата — это уже не будет просто проедание, как в предыдущие 25 лет.

Вадим Миский

Леонид Антоненко: Я надеюсь, вы к своей работе в этой организации будете столь же требовательны, как к новому руководителю «Укрпочты». Вы требуете от него результатов на следующий день - чтобы поезд до Черновцов стал ходить не за 14, а за 4 часа.

Виталий Портников: А нам нужны такие организации, как «Укрпочта» или государственные железные дороги, если мы много раз видели, что в условиях такого тотального экономического кризиса происходила приватизация гигантов? Между прочим, в Великобритании задумывались о приватизации почтовых отделений, приватизировали железные дороги. Хочу вам напомнить, что только что создавшаяся в стране новая почта, частная организация многими воспринимается уже как настоящая почта.

Леонид Антоненко: Приватизировать организацию можно, если она обещает стать прибыльной. Поскольку она сейчас хронически получает дотацию из бюджета, она существует как универсальная почтовая организация. Это означает, что в каждом населенном пункте есть ее отделения, которые будут существовать, даже если они глубоко убыточные. Пока это убыточная организация, ее приватизация ни для кого не будет представлять интереса. Она, по сути дела, сейчас выполняет государственную функцию — обеспечение почтовой связью каждого человека нашей страны.

Виталий Портников: Есть разочарование в реформах?

Вадим Миский: Я регулярно слежу за социологическими исследованиями, которые делает Фонд «Демократические инициативы», Ирина Бекешкина. На протяжении последних трех лет сохраняется одинаковый процент людей, которые категорически разочарованы в реформах, - 5-7%, и людей, которые в принципе не верят в реформы, еще примерно 25%. Остальные либо верят твердо, либо с небольшими сомнениями, либо в принципе сомневаются, но небольшой лучик у них есть - таких в Украине две трети. То есть, в принципе, тотального разочарования нет, у власти есть еще какой-то небольшой лимит времени, чтобы ускориться и показать реальный результат.

Приватизировать организацию можно, если она обещает стать прибыльной

Леонид Антоненко: Мне кажется, что каждый, кто разочарован в реформах, может прийти на госслужбу и начать что-то менять. Мой пример в этом смысле весьма показателен. Я занимался другим делом, был юристом в международной юридической фирме, потом оставил работу (относил себя к числу разочарованных людей) и пошел в Национальный банк, возглавил там департамент и сделал реформу прозрачности собственности банков, провел люстрацию банкиров. Своими усилиями за восемь месяцев я полностью изменил ландшафт. Год назад вы могли заглянуть на сайт Нацбанка и обнаружить, что каждый третий банк принадлежит неустановленному лицу.

Виталий Портников: Потому что каждый предприниматель хотел иметь карманный банк для своих потребностей.

Если люди не будут воспринимать создание страны как свое личное дело, то этот проект у нас никогда не получится

Леонид Антоненко: Сейчас в Киевской раде мы работаем над небольшими реформами на уровне города Киева. Этой работой, в отличие от работы в Нацбанке, я занимаюсь полностью на общественных началах, находя время для того, чтобы продвигать какие-то реформы.

Вы правильно говорите, что человек не может все оставить и пойти чем-то заниматься, но государство иначе не строится. Когда-то для того, чтобы построить Израиль как государство, люди тоже от многого отказались, полностью посвятили себя построению страны. Если люди не будут воспринимать создание страны как свое личное дело и свою личную ответственность, то этот проект у нас никогда не получится.

Виталий Портников: Вы сказали, что у власти есть еще время. Мне странно, когда говорят: у власти закончится время, как будто это надо власти. Это же надо не власти, а именно людям. Власть всегда может уехать в Ниццу или в Сингапур, а люди останутся.

На протяжении последних трех лет сохраняется одинаковый процент людей, которые категорически разочарованы в реформах - 5-7%

Вадим Миский: Но решения все равно принимает власть. Сколько бы ты ни агитировал власть начинать электронное декларирование, она в любой момент может сказать: нет, мы начинаем не сегодня, а через 15 лет.

Леонид Антоненко: Мы в Киевской раде обратили внимание на то, что власти были не очень заинтересованы в запуске реформы назначения руководителей коммунальных предприятий. При этом каждый был не заинтересован по-своему, в силу своих собственных обстоятельств. Тем не менее, под общественным нажимом той же самой организации «Реанимационный пакет реформ», которая продвигала эту реформу у нас в Киевской раде, были приняты соответствующие изменения в законодательство. Мне кажется, если бы не было этого нажима, этот документ никогда не был бы принят. В этом смысле ощутимы изменения, которые произошли после Майдана.

Виталий Портников: Вот общество разочаровалось в реформах, и что происходит дальше? Это план Б, который надо проговаривать.

У нас в Украине каждые десять лет происходят социальные потрясения, революции

Вадим Миский: По-моему, очевидно, что у нас в Украине каждые десять лет происходят социальные потрясения, революции. Конечно, для этого нужно, чтобы очень надоело… Это вполне может произойти и еще раз, никто от этого не застрахован. Мне кажется, что через два-три года вероятность таких событий невелика. У украинского общества есть 10-летний кармический срок. Если уже сильно назревает социальное недовольство, то получается взрыв.

Виталий Портников: Мне всегда казалось, что взрыв 2004 года был взрывом на фоне одной из лучших экономических ситуаций, которая была в стране до и после этого. Выходили рассерженные горожане, которые никогда не жили лучше, чем в 2004 году, и потом лучше не жили. А в 2014 году тоже выходили люди, которые после этого жили только хуже, чем в 2013 году. Я не называю это социальным взрывом, мое наблюдение: люди после этого всегда жили хуже, чем до того, как они вышли. Мне кажется, это связано с отсутствием диалога. Вопрос в том, можем ли мы создать власть, способную к общественному диалогу.

Вадим Миский: По-моему, это последствия каждой революции — обязательное ухудшение качества жизни в краткосрочной перспективе. Но в среднесрочной и долгосрочной перспективе должно быть совсем по-другому - в связи с антикоррупционными мероприятиями, в том числе, с созданием системы предотвращения коррупции, в связи с тем, что новые люди готовы к диалогу.

Кстати, это одна из фундаментальных вещей. Строить диалог с Януковичем было практически невозможно.

Вопрос в том, можем ли мы создать власть, способную к общественному диалогу

Виталий Портников: Неужели после этих двух событий вы действительно считаете, что может появиться власть, которая не учтет этого печального опыта?

Вадим Миский: Конечно, может появиться. Политическая память в Украине короткая, избиратель забывает все за несколько месяцев, власть, может быть, чуть дольше — за несколько лет. Я думаю, никто не застрахован именно потому, что демократия — это та вещь, которую нужно постоянно, каждый день строить заново. Не может власть один раз и навеки стать восприимчивой и хорошей. В любом случае нужно постоянно пытаться пробить стену нежелания отвечать.

Леонид Антоненко: Если вы посмотрите на страны бывшего Советского Союза, исключая страны Балтии, на такой показатель, как ВВП на душу населения, то обнаружите, что чем демократичнее страна (Молдавия, Украина и Киргизия), тем ниже там уровень жизни, а чем меньше в стране демократии (Азербайджан, Казахстан, Россия, Белоруссия и Таджикистан), тем выше ВВП на душу населения. В том же Узбекистане за время правления Каримова численность населения вдвое увеличилась, в то время как на Украине чуть ли не на эту же цифру уменьшилась. Меня эта закономерность всегда потрясала до глубины души, я не знал, какие из нее нужно сделать выводы.

Виталий Портников: А теперь знаете?

Леонид Антоненко: И теперь не знаю, потому что вывод, который напрашивается: той общности людей, которую мы когда-то называли советским народом (да и сейчас часто приходится ее называть так же), демократия на пользу не идет.

Виталий Портников: А мне кажется, что есть такая проблема, как незавершенность реформ. Те три страны, которые вы назвали - Украина, Молдова и Кыргызстан - это страны с незавершенными реформами.

Чем демократичнее страна, тем ниже там уровень жизни, а чем меньше в стране демократии, тем выше ВВП на душу населения

Леонид Антоненко: А кто двигал эти реформы, какой социальный слой был автором запроса?

Виталий Портников: Был креативный класс, был средний класс. Это долгий разговор.

Леонид Антоненко: Автором запроса на реформы являются международные кредиторы Украины.

Виталий Портников: Кстати, в Молдове и Кыргызстане было очень похоже.

Леонид Антоненко: Внутреннего класса, способного привести в парламент людей, которые требовали бы настоящих реформ, а не их имитации, нет. Все, что происходит в стране нормального, происходит только потому, что на нее давит МВФ, давит ЕС, давят американцы.

Виталий Портников: На переходном этапе это, безусловно, демократия, ведь план Маршалла тоже был представлен странам Западной Европы из-за океана, и мы знаем результат. Все-таки завершенность реформ — это главное условие развития. Когда мы имеем, с одной стороны, страны с незавершенными реформами, а с другой - страны с завершенными автократиями, то мы видим результаты, о которых вы говорили.