Долги с часовым механизмом

Уже сегодня каждый пятый регион России не в состоянии обслуживать собственные долги без помощи госбюджета. А объем этой помощи в ближайшие три года планируется сократить сразу в семь раз! В результате уже через два года в каждом четвертом российском регионе расходы на обслуживание долга по отношению к собственным доходам превысят уровень, который считается критическим. Такие оценки содержатся в очередном обзоре, подготовленном экспертами международного рейтингового агентства Standard&Poor’s.

В целом на долю трансфертов из федерального бюджета приходится треть всех поступлений в казну российских регионов, поясняет один из авторов этого обзора, заместитель директора направления “Государственные финансы” агентства Standard&Poor’s в Москве Карен Вартапетов в интервью Радио Свобода.

По нашим представлениям, через три года это уже действительно станет макроэкономической проблемой.

​Один из выводов вашего обзора сводится к тому, что уже к концу 2018 года во многих регионах России общие расходы на обслуживание и погашение накопленного долга превысят 30% всех их текущих доходов. Сколько таких регионов может оказаться из 85 существующих? И почему именно такой уровень вы считаете “несовместимым со своевременным погашением долга”?

- Этот вывод основан на наших многолетних международных наблюдениях, так называемой “статистике дефолтов”. Мы заметили, что когда у местных и региональных органов власти расходы на обслуживание и погашение долга достигают таких величин, то им уже без сторонней помощи очень сложно, если вообще возможно, вовремя и в полном объеме обслуживать свои рыночные долговые обязательства. И таких регионов в России, у которых расходы на погашение и обслуживание долгов достигли 30% текущих доходов, к концу 2018 года будет около двадцати, то есть почти четверть от всех. В принципе эти регионы и сейчас известны - у которых и объем долга велик, и большая его часть приходится на коммерческие кредиты.

​Федеральное правительство ставит цель сократить дефицит бюджетов российских регионов в ближайшие три года сразу вдвое. Вы считаете это, мягко говоря, трудновыполнимым и, наоборот, прогнозируете, что за то же время именно растущий дефицит их бюджетов приведет к увеличению прямого долга регионов сразу на 50%. Если такой прогноз оправдается, что это качественно изменит в ситуации с долгами российских регионов в ее текущем виде?

- Это говорит о том, что масштабы проблемы будут увеличиваться. Уже сейчас, по нашим оценкам, примерно в 15 российских регионах она достигла пиковых уровней, и без помощи федерального центра они, скорее всего, не смогут обслуживать свои долги. И таких регионов с каждым годом будет становиться все больше – проблема в этом. А учитывая планируемое сокращение бюджетной поддержки, имея в виду бюджетные кредиты, регионам, скорее всего, вновь придется занимать на финансовых рынках. Соответственно, долг их будет нарастать год от года, а значит - и острота проблемы.

Но если на региональном уровне накопятся “проблемы” объемом в 3% ВВП, могут возникнуть вопросы уже к этому элементу суверенного рейтинга.

​Если регион оказывается уже не в состоянии обслуживать и выплачивать собственные долги, его часто называют регионом-банкротом. Ровно так же, как любую компанию или человека, оказавшихся в столь же затруднительном положении. А какими понятиями в подобных случаях оперируют рейтинговые агентства?

- Подобные определения действительно часто используются… Как экспертами, так и журналистами. Мы же исходим из такого понятия как своевременное и полное погашение коммерческого долга и в установленные кредитным соглашением сроки. Если этого не происходит, если заемщик нарушает условия такого соглашения, то в нашем понимании это - дефолт. Но уточним при этом: если даже регион и зависит полностью от помощи федерального центра, однако, используя его поддержку, имеет возможность погашать свои коммерческие долги, то называть такой регион “дефолтным” мы, конечно, не можем.

Если сегодня включить в него и предоставленные им бюджетные кредиты, то таких регионов окажется уже 15 - тех, у которых долг превышает 100% годовых доходов. А через год их станет уже 25.

​Два главных собственных источника доходов региональных бюджетов сегодня - налог на прибыль предприятий и налог на доходы физических лиц (НДФЛ). И текущая, и прогнозируемая на ближайшие три года ситуация в экономике пока явно не предполагают заметного роста этих поступлений. Более того, с января 2017 года меняется, например, распределение налога на прибыль между регионами и федеральным центром. Его общая ставка составляет в России 20%. Но если до сих пор 18% из них шло в казну региона и только 2% - в федеральный бюджет, то новое соотношение – уже 17% и 3%. Каковы ваши прогнозы в этой части?

- Наш прогноз я бы назвал “умеренно пессимистическим”. Мы полагаем, что российская экономика будет расти в среднем на 1-1,5%, а этого явно недостаточно для заметного роста поступлений от налога на прибыль. Кроме того, правительство стремится так или иначе увеличить налоговую нагрузку на сырьевой сектор, а это также может ослабить саму базу по налогу на прибыль ориентированных на экспорт сырьевых компаний и предприятий, которые, по сути, и вносят основную долю налога на прибыль в региональные бюджеты.

По НДФЛ та же проблема связана как с низкими темпами роста зарплат в стране, где и сама экономика растет медленно, так и с тем, что и бюджетникам не так быстро индексируют зарплаты. Другой фактор риска здесь заключается в том, что правительство, скорее всего, будет повышать ставки тарифов в различные страховые и социальные фонды, что также ударит по самой базе НДФЛ. И, соответственно, замедлит рост расходов в регионах. Наконец, третий фактор – планируемое общее сокращение объемов финансовой поддержки регионов со стороны федерального бюджета. А ведь это - треть их нынешних доходов.

Это означает, что доля коммерческих заимствований в долгах регионов неминуемо будет расти. В итоге ситуация может вернуться на несколько лет назад.

​По вашим оценкам, приводимым в обзоре, уже к концу 2016 года у трети российских регионов общая долговая нагрузка превысила 60% всех их текущих доходов. А еще через два года таких регионов окажется больше половины от всех. В вашей практике такой уровень долгового бремени по отношению доходам считается неким критическим?

- 60% мы упоминаем здесь потому, что в нашей методологии такой уровень является “пороговым” - для перехода заемщика из одной категории по уровню долга в другую. Скажем, если в последние годы мы говорили, что в среднем у российских регионов долг все же относительно невысок, то превышение им порога в 60% от текущих доходов – качественно иная ситуация. По международным меркам, это уже “умеренно высокий” уровень долга. А если таких регионов в стране окажется более половины, это значит, что и в целом значительный объем сектора региональных и муниципальных финансов в России пребывает в ситуации относительно высокого долга - по международным параметрам.

Кстати, по уровню накопленного ее регионами долгового бремени Россия к каким другим странам оказывается сегодня ближе всего?

- С какой-то одной страной невозможно сравнивать, так как в России сложилось колоссальное расслоение, колоссальная дифференциация регионов и по финансовым показателям, а не только по экономическим. Поэтому, скажем, наиболее “закредитованные” регионы России можно сравнить отчасти с некоторыми относительно “сильными” провинциями Испании, хотя в целом в Испании долг по регионам высокий – более 100% от доходов. А более “сильные” российские регионы, у которых долг ниже 30%, оказываются ближе к некоторым регионам стран Восточной Европы, где долг по отношению к доходам не такой высокий. Но в целом сравнивать трудно. Ведь за любыми средними значениями кроется колоссальная дифференциация – например, между Москвой и Сахалином, у которых долг практически нулевой по отношению к их доходам, и такими регионами, как Мордовия, Костромская или Астраханская области, где долг уже превышает 100% текущих доходов.

И таких регионов в России, у которых расходы на погашение и обслуживание долгов достигли 30% текущих доходов, к концу 2018 года будет уже около двадцати, то есть почти четверть от всех. В принципе эти регионы и сейчас известны...

​К осени 2016 года, по данным Счетной палаты России, в структуре долгов регионов 49% приходилось на бюджетные кредиты - предельно дешевые (по ставке 0,1% годовых) и относительно долгосрочные заимствования, предоставляемые госбюджетом. И почти вдвое меньше - 29% - на коммерческий долг. То есть на банковские кредиты, которые и в разы дороже, и намного “короче” бюджетных, а также на долги по выпущенным региональными властями облигациям. Но вспомним, еще три года назад коммерческие долги доминировали, что зачастую вынуждало регионы набирать новые, чтобы расплачиваться по старым. Бюджетные кредиты для них, как максимально дешевые, и были задуманы с целью заместить ими более дорогие коммерческие в общей структуре регионального долга.

Но теперь, судя по утвержденному бюджету России на ближайшие три года, объем бюджетных кредитов регионам планируется резко сократить: с 340 млрд рублей в 2016 году до 200 млрд в 2017 и 2018 годах, а в 2019 году – и вовсе до 50 млрд рублей. То есть всего за три года бюджетные кредиты регионам сократятся почти в семь раз. В результате в общей структуре долгов российских регионов вновь станет доминировать коммерческий долг, как это было еще несколько лет назад?

- Ответ зависит от того, на основе каких именно сценариев исполнения бюджета строить прогнозы по долгу? Мы ожидаем роста дефицита региональных бюджетов, поэтому занимать на рынках им придется больше. А в условиях еще и сокращения бюджетных кредитов регионам в ближайшие годы это означает, что доля коммерческих заимствований неминуемо будет расти. В итоге ситуация может вернуться на несколько лет назад, когда бюджетные кредиты регионам только начинали замещать коммерческие. И, по сути, федеральный центр оказывается перед трудным выбором: либо вновь допустить наращивание регионами коммерческого долга, либо увеличивать объем бюджетных кредитов регионам, которыми они “замещают” свои рыночные заимствования.

Если в госбюджете России на 2017-2019 годы бюджетные кредиты регионам, хотя и резко сокращаются, но в принципе еще запланированы, значит от идеи полностью отказаться от них в пользу прямых дотаций из казны, которая активно обсуждалась еще полтора месяца назад, решено было отказаться, по вашим представлениям? Или нет?..

- Насколько я понимаю, от этой идеи не отказались. Более того, стали известны теперь “детали” этого маневра. Как мы понимаем, увеличение дотаций связано с “централизацией” того самого одного процента из ставки налога на прибыль, о которой мы говорили. Именно за счет этих средств будет увеличен объем “выравнивающей” финансовой помощи госбюджета регионам. То есть в целом тренд на снижение бюджетного кредитования, безусловно, сохраняется. И уж точно нельзя говорить о том, что он будет “перевешен” увеличением безвозмездной финансовой помощи. Она тоже будет снижаться. И такое впечатление, что цели консолидации федерального бюджета пока - превыше всего. Видимо, федеральный центр предлагает и регионам “оптимизировать” свои расходы, чтобы сократить дефициты своих бюджетов. Чтобы в итоге федеральному бюджету не пришлось наращивать объемы финансовой помощи регионам.

Превышение регионом порога долговой нагрузки в 60% от текущих доходов – качественно иная ситуация. По международным меркам, это уже “умеренно высокий” уровень долга.

​Начиная с 2018 года, те самые бюджетные кредиты уже будут включаться в общую долговую нагрузку регионов. А не как сейчас, когда для них временно делается “исключение”. Ведь по общему требованию Бюджетного кодекса России накопленный долг того или иного региона не должен превышать его годовых доходов. По вашим оценкам, сколько регионов нарушает это требование уже в 2016 году, и сколько их окажется в 2018 году, когда начнут считать по-новому?

- В 2016 году, по действующим нормам Бюджетного кодекса, ни один из регионов не нарушает ограничений на долг. Но если сегодня включить в него и предоставленные им бюджетные кредиты, то таких регионов окажется уже 15. Тех, у которых долг превышает 100% годовых доходов - без учета финансовой помощи из центра. А через год, когда бюджетные кредиты уже будут учитываться в общем долге, таких регионов в России, по нашим модельным расчетам, станет уже 25. Дальше вопрос – как будет реагировать федеральный центр? В принципе Бюджетный кодекс предусматривает некие санкции - федеральный центр может, например, либо отозвать свою финансовую помощь у региона, либо ее не предоставлять, если он нарушает бюджетное законодательство. Однако, когда проблема приобретет массовый характер, трудно представить, чтобы правительство решилось на такие репрессивные меры в отношении уже более четверти всех регионов.

Но как в целом оценить масштаб назревающей проблемы для федерального бюджета?

- По нашим представлениям, через три года это уже действительно станет макроэкономической проблемой. Скажем, объем накопленных регионами бюджетных кредитов составляет ныне 1,2-1,3% ВВП России. И если федеральный центр решит помочь будущим “регионам-нарушителям”, что, наверное, логично ожидать, то ему нужно будет предоставить им примерно схожий объем бюджетных кредитов. То есть через несколько лет мы будем говорить уже о суммах в 2,5-3% ВВП – общего долга регионов перед федеральным центром. А такой объем является уже весьма существенным. И в какой-то момент правительству придется решать, что делать с этими бюджетными кредитами – списывать ли их, сокращать, рефинансировать?.. Другое дело, что эта проблема, наверное, назреет где-то в ближайшие 2-3 года - не сейчас.

Ведь за любыми средними значениями кроется колоссальная дифференциация – например, между Москвой и Сахалином, у которых долг практически нулевой по отношению к их доходам, и такими регионами, как Мордовия, Костромская или Астраханская области, где долг уже превышает 100% текущих доходов.

​Для сравнения, о каких примерно суммах может идти речь? Скажем, в 2015 году, по данным Всемирного банка, объем российской экономики (считая по обменному курсу, а не по паритету покупательной способности) составил 1,326 трлн долларов. То есть в 13 раз меньше, чем в США и в 8 раз меньше, чем в Китае. А в целом – 13-е место в мире, между Австралией и Испанией. И 3% от такой суммы – примерно 45 млрд долларов. То есть ровно столько, каким планируется дефицит всего госбюджета России в 2017 году… Но если проблема, как вы сказали, назреет через пару лет, как тогда это может отразиться уже на суверенном кредитном рейтинге России в целом?

- Суверенный рейтинг основан сразу на нескольких предпосылках – и на темпах экономического роста, и на внешнеэкономических показателях… Кроме того, в наших прогнозах заложены ожидания, что правительство все же будет сокращать дефицит госбюджета к 2019 году. Но если на региональном уровне накопятся “проблемы” объемом в 3% ВВП, реализовать такие планы будет очень трудно. И тогда, конечно, могут возникнуть вопросы уже к этому элементу суверенного рейтинга. Другое дело, что его могут “перевесить” некие другие, более позитивные факторы. Ну, скажем, ускоряющиеся темпы роста экономики в целом… Однако в части именно бюджетных рисков проблема растущих региональных долгов, безусловно, значительно усложняет ситуацию, - отметил в интервью Радио Свобода Карен Вартапетов.