«Это такая "ответочка", которая отскочила от правозащитных организаций». Что изменят поправки в закон «О прокуратуре»

7 марта президент Владимир Путин подписал поправки в закон «О прокуратуре», которые серьезно ограничивают полномочия ведомства при проверке юридических лиц. Правозащитники надеются, что теперь проверки бизнеса будут носить гораздо менее произвольный характер. «Медиазона» попросила председателя международной правозащитной группы «Агора» Павла Чикова объяснить, в чем смысл изменений в законодательстве, кого они коснутся, и чего теперь ожидать от прокуратуры.

Самое важное в этом законе то, что впервые регламентируются прокурорские проверки, причем закон «О прокуратуре» был принят в 1992 году, то есть — впервые за 25 лет. Проверки регламентируются в части того, в каких случаях [они должны проводиться], в какие сроки, что может запрашивать прокурор, какое решение он по итогам этого запроса может принять и так далее. Грубо говоря — регламентация прокурорских проверок всех юридических лиц.

Эта регламентация была в короткий период времени описана в приказе Генеральной прокуратуры, который не очень активно исполнялся, а потом и вовсе был отменен, поскольку он явно доставлял неудобства прокурорам. Именно произвол прокурорских проверок все эти 25 лет был их главным преимуществом: прокурор мог в любой момент любые организации как угодно долго проверять, и это явно не согласовывалось со всеми изменениями последних 15 лет — по крайней мере, когда проверки контролирующих органов стали регламентироваться.

Нельзя сказать, что важней: в разных ситуациях разные вещи важны. Важна сама прописанность, детализация последовательности шагов, четкость сроков, объем требований, последовательность их итогового решения.

Как было раньше: приходит прокурор или присылает по факсу требование, в котором написано, что завтра надо к 10 утра принести документы, объем которых в реальности составляет тысячи листов, и грозит ответственностью в случае неисполнения. Список документов не конкретизирован: принесите это, принесите то и так далее, а основания проверки не указаны — просто потому что «принесите», потому что требование прокурора подлежит исполнению безусловно.

Вы приносили эти документы или часть из них, прокурор вам за них ничего не давал, а результат этой проверки не предоставлял. Что там в итоге — нашли нарушения, не нашли нарушения, куда эти документы пошли… Если же были какие-то нарушения, то прокуратура вносила представление или предостережение или еще какую-нибудь меру прокурорского реагирования применяла. Можете ли вы ознакомиться с материалами проверки? Нет, не можете.

Как это должно быть теперь: за 10 дней до начала проверки прокурор присылает документ, в котором написан конкретизированный перечень запрашиваемых документов, там же написано, в связи с чем проводится проверка. Основанием проверки может быть информация о нарушении закона, которая там должна быть изложена. Документы, которые есть в распоряжении других государственных органов, прокурор запрашивать не вправе, как и документы, не относящиеся к этой проверке.

Проверка длится в течение одного месяца, возможно продление. По итогам проверки составляется акт, проверяемая организация вправе ознакомиться с материалами проверки, проверяющие разъясняют их права. По сути дела, это то, как проводятся проверки уже много лет в Налоговой службе, Министерстве юстиции и других контролирующих органах, где есть четкий административный регламент этих государственных функций.

Проверок будет становиться меньше, потому что теперь их сложнее организовывать и проводить, больше нужно на это времени в силу необходимости исполнять эти бюрократические процедуры. Что ценнее — прокурорские проверки будут более предсказуемыми, и появится меньше рисков для каких-то совсем произвольных инициатив, исходящих из прокуратуры: «А давайте проверим вот этих». Коррупционные составляющие тоже будут снижены, потому что у прокуратуры не так много осталось полномочий, которыми они могут торговать; проверки юридических лиц — одно из этих полномочий, теперь им эту кормушку слегка прижали.

Прокуратуру уравняли и причесали, грубо говоря, под одну гребенку со всеми остальными контролирующими органами. Прокуратура продолжает терять позиции в сфере общего надзора. Классически, у прокуратуры было три основных функции: следствие (которое у нее изъяли окончательно после выделения Следственного комитета), надзор за соблюдением законности и поддержание государственного обвинения в суде. Общий надзор в силу его общности и произвольности представляет собой явный атавизм такого советского или даже имперского подхода: прокуратура — око государево, вот это вот все.

Общий надзор сокращается, потому что вытесняется ведомственными надзорами, грубо говоря, в каждой конкретной сфере есть государственный контролер: Роскомнадзор, Рособрнадзор, налоговая служба, Министерство юстиции и так далее.

Нужно понимать, что поправки к закону «О прокуратуре» были внесены на основании решения Конституционного суда, вынесенного два года назад, тогда была совсем другая внутриполитическая обстановка. Тогда это решение КС выглядело как действие в противоход существовавшему тренду давления на некоммерческие организации.

Обратиться в КС с жалобами на закон правозащитным организациям стало возможно после массового прокурорского наезда весной 2013 года по закону «Об иностранных агентах». Это такая «ответочка», которая отскочила от правозащитных организаций и ударила по прокуратуре.

Прокуроры приперлись в тысячу организаций, в том числе в ведущие правозащитные организации, тогда был всплеск правоприменения закона во всех возможных произвольных формах, которые прокуроры могли в рамках своего закона совершить. Прокуроры нарушали все, что только можно; многие организации пошли в суды с жалобами на прокуратуру, а после прохождения судебных инстанций получили право обратиться в Конституционный суд, что и сделали. КС объединил эти жалобы, это оказались жалобы «Агора», «Мемориала» и Комитета «Гражданское содействие».

Поправки касаются не только НКО. Несмотря на то, что они были приняты в связи с решением по жалобе некоммерческих организаций, изменения в законе коснулись всех юридических лиц, которых гораздо больше. В этом смысле правозащитники принесли пользу для гораздо большего количества юридических лиц, которые тоже страдают от прокурорских проверок. Поэтому привязывать изменения в законе к каким-то сиюминутным конъюнктурным политическим ситуациям нет никаких оснований.