Ветви власти и их плоды

Дональд Трамп и его сторонники в Конгрессе встретили серьезный отпор: законопроект о замене так называемого Obamacare новой системой медицинского страхования не набрал большинства голосов в нижней палате и был снят с голосования. И это при том, что преимущество республиканцев в палате составляет 44 голоса. Почему президент не нашел общего языка с собственной партией? Такая ли уж редкость конфликт исполнительной и законодательной ветвей власти и как в такой ситуации управлять государством?

Отцы-основатели считали политические партии несомненным злом. Джеймс Мэдисон называл их "крамольными обществами", подрывающими самую суть республики.

Наиразумнейшие и добродетельнейшие наши граждане, исповедующие твердую веру в общественную и личную свободу, повсеместно сетуют на то, что правительства наши слишком неустойчивы, что за распрями соперничающих партий забывают об общественном благе и что меры, ими принимаемые, слишком часто грешат против правил справедливости и прав меньшинства, тем паче что вводятся превосходящей силой заинтересованного и властного большинства.

Так писал он и задавал вопрос: каким же образом республика может оградить себя от этой разрушительной деятельности? Чтобы устранить причины "крамолы", надо либо уничтожить свободу, либо ввести единомыслие – и то и другое в демократическом государстве невозможно. Следовательно, нужно ограничить, ввести в приемлемые рамки ее проявления.

Мэдисон видел рецепт в вовлечении в политическую деятельность все большего числа граждан и социальных групп, благо Соединенные Штаты – страна большая. Он призывал "расширять сферы влияния", дабы сделать менее вероятным появление у большинства "общего мотива" для ущемления прав меньшинства.

Таким образом, в самой огромности территории и должной структуре Союза зрим мы республиканское средство от недугов, которым чаще всего подвержены республиканские правительства. А потому в той же степени, в какой радуемся мы и гордимся, нося звание республиканцев, должно нам всеми силами лелеять в себе дух и поддерживать звание федералистов.

Нарастающие разброд и лишения подталкивают людей к мысли искать защиты и отдохновения у отдельной личности с абсолютной властью... Джеймс Мэдисон

Завершая свой второй и последний срок пребывания во главе исполнительной власти, первый президент США предостерег не только от союзов со странами Европы, но и от "партийного духа", который он считал "злейшим врагом" республики. Поочередное доминирование одной из "фракций", – доказывал он, – само по себе есть деспотизм. И оно в конечном счете ведет к худшей и более устойчивой форме деспотизма:

Нарастающие разброд и лишения подталкивают людей к мысли искать защиты и отдохновения у отдельной личности с абсолютной властью, и рано или поздно глава победившей фракции, более способный или более удачливый, чем его соперники, обращает эту ситуацию на пользу своего собственного возвышения на руинах общественной свободы.

Если бы я не мог попасть в рай иначе как в составе партии, я вовсе отказался бы от рая Томас Джефферсон

Вашингтон считал себя беспартийным президентом, но именно при нем Конгресс разделился на две партии, отчаянно враждовавшие друг с другом, – федералистов во главе с вице-президентом Джоном Адамсом и республиканцев под предводительством Томаса Джефферсона. Того самого Джефферсона, который утверждал:

Я никогда не приводил свои взгляды в соответствие с символом веры какой бы то ни было партии, будь то религия, философия, политика или что-либо иное, о чем я в состоянии составить собственное мнение. Подобная пагубная склонность означает последнюю степень деградации свободного и высоконравственного государственного деятеля. Если бы я не мог попасть в рай иначе как в составе партии, я вовсе отказался бы от рая.

С началом в 1793 году англо-французской войны партии вступили в острую конфронтацию по признаку внешнеполитической ориентации: федералисты считали необходимым взять сторону Англии, республиканцы – Франции. Джефферсон и его сторонники возглавили борьбу против ратификации Договора Джея, подписанного в ноябре 1794 года в Лондоне специальным посланником Джоном Джеем, явно неравноправного для США. Задача договора заключалась в том, чтобы не допустить войны США с Англией, но при этом договор сильно ограничивал торговые возможности США как нейтрального государства. Даже Александер Гамильтон, составивший инструкции для Джея, называл цену мира "слишком высокой". Договор все же был ратифицирован в июне 1795 года. Джефферсоновцы пытались заблокировать ассигнования на реализацию договора, но для этого им не хватило всего трех голосов.

Став в 1801 году президентом, Джефферсон произнес в своей инаугурационной речи знаменитую примирительную фразу: "Все мы республиканцы, все мы федералисты". Он видел будущее Америки в торжестве индивидуализма под защитой географического положения и гуманного правительства:

По воле самой природы отделенные широким океаном от убийственного хаоса, который властвует на четверти земного шара... имея благословенную землю, где хватит места нашим потомкам на тысячи и тысячи поколений... озаренные светом милосердной религии, которую хотя и исповедуют в разных формах, но все эти формы, тем не менее, прививают людям честность, правдивость, сдержанность, милосердие и любовь к человеку; признавая и уважая Всевышнее Провидение, которое, вопреки всем скитаниям, доказывает, что его цель – счастье человека в этом мире и еще большее счастье в мире потустороннем, – со всеми этими благословенными дарами что еще нужно нам, чтобы стать людьми счастливыми и обеспеченными? Нам нужно еще одно, сограждане: мудрое и экономное правительство, которое будет удерживать людей от причинения вреда друг другу, а во всем остальном обеспечит им свободу самим выбирать способы реализации сил и способностей для улучшения своей жизни и не будет забирать изо рта труженика заработанный хлеб.

Увы, он завершал свой второй президентский срок, растеряв былую популярность, и с Конгрессом, находившимся в открытой оппозиции президенту. Объявив торговое эмбарго обеим воюющим сторонам, Джефферсон поставил в тяжелейшее положение население Новой Англии, жившее внешней торговлей. Несмотря на то что большинство в обеих палатах принадлежало демократам, Конгресс отменил эмбарго и тем самым нанес тяжелое поражение президенту.

Партия федералистов, расколовшаяся на две фракции, постепенно теряла свою силу и в 1816 году в последний раз выставила своего кандидата на президентские выборы.

В 1820 году кандидат демореспубликанцев (так стала называться партия Джефферсона) Джеймс Монро избирался на безальтернативной основе. Против него проголосовал один-единственный выборщик. Наступила так называемая "Эра доброго согласия": оппозиция сошла на нет, а демореспубликанцы расслабились и упразднили почти все партийные структуры.

Такая безмятежность не может продолжаться бесконечно. Прав был Мэдисон, писавший, что склонность к "крамоле" заключена в самой человеческой природе. Противоречия вызрели внутри правящей партии. Ее вожди по-разному видели пути развития страны. В 1822 году вспыхнула острая внутрипартийная полемика в связи с предложенной Генри Клеем концепцией "американской системы", направленной на достижение экономической независимости Северной Америки от Европы. В итоге единственная в стране партия раскололась на национальных (поддержавших "американскую систему"; впоследствии они стали называться вигами) и демократических республиканцев. Президентом стал кандидат первых Джон Куинси Адамс, а вторые сплотились вокруг кандидатуры Эндрю Джексона под лозунгом "править должно большинство".

Адамсу пришлось работать при оппозиционном Конгрессе – из двух палат только в нижней и только первые два года его партия имела большинство в пять голосов. При Джексоне только два года из восьми Сенат контролировала оппозиционная партия, в Палате же представителей все два срока партия президента была в большинстве.

Тем не менее, у Джексона с Конгрессом, особенно с Сенатом, сложились исключительно напряженные отношения. Внесенные им законопроекты проходили с величайшим скрипом, при ничтожном перевесе голосов, или вовсе отклонялись. Он, в свою очередь, 12 раз воспользовался своим правом вето – это больше, чем все его предшественники вместе взятые (Джон Адамс, Томас Джефферсон и Джон Квинси Адамс ни разу не накладывали вето на законы, Джордж Вашингтон сделал это дважды, Джеймс Мэдисон – семь, Джеймс Монро – один раз).

При Джексоне его партия превратилась из элитарной в массовую, а его главной опорой на местах стал разросшийся партийный аппарат. Оппозиция обвиняла его в том, что он подчинил правительство "планам явных демагогов, имеющих целью их личное возвышение". В столице сразу после инаугурации началась чистка госучреждений. Из них изгонялись служащие по малейшему подозрению в нелояльности президенту. Мемуаристы вспоминают воцарившуюся в Вашингтоне атмосферу шпионажа, доносительства и клеветы, порочащих репутацию порядочных людей. На смену им приходили только безоговорочные сторонники Джексона. Пропаганда вигов обвиняла президента в деспотизме и тирании, карикатуристы изображали его в королевской мантии и короне. "Дух джексонианства, – писала бостонская Daily Advertiser and Patriot, – это якобинизм… Его альфа – анархия, омега – деспотизм".

Крайне неудачно складывались отношения Конгресса и 10-го президента Джона Тайлера. Он был избран в 1840 году вице-президентом от партии вигов. Однако президент Уильям Гаррисон неожиданно умер ровно через месяц после своей инаугурации, и президентом стал Тайлер. Это был первый случай перехода президентских полномочий к вице-президенту. Согласно легенде, курьер, доставивший известие о кончине Гаррисона в вирджинское поместье Тайлера, застал его играющим в скорлупку со своим кучером.

Руководство партии, состоявшее из выходцев из Новой Англии, сделало Тайлера напарником Гаррисона, чтобы обеспечить своему кандидату поддержку южан, и никак не ожидало такой замены. Его прозвали "ваше случайноство" (Your Accidency) и пытались относиться как к исполняющему обязанности президента, местоблюстителю или регенту с ограниченными полномочиями. В Конституции в то время было сказано, что в случае смерти, отстранения от власти или неспособности президента его права и обязанности переходят к вице-президенту. 25-я поправка, в которой сказано, что вице-президент становится президентом, вступила в силу лишь в 1967 году. Однако Тайлер сразу же поставил себя как полноправный президент.

До тех пор, покуда вы придерживаетесь того же мнения, я буду счастлив, что вы со мной. Ежели вы думаете иначе, ваша отставка будет принята Джон Тайлер

Он оставил без изменений состав кабинета, назначенного его предшественником, однако когда госсекретарь и влиятельнейший лидер вигов Дэниэл Уэбстер на первом заседании ареопага сообщил ему, что при Гаррисоне решения принимались большинством голосов и что министры рассчитывают на продолжение такой практики, Тайлер ответил:

Прошу прощения, джентльмены. Для меня большая честь иметь в своем кабинете столь выдающихся государственных деятелей, как вы. Я буду с удовлетворением пользоваться вашими советами и рекомендациями. Но я никогда не позволю диктовать себе, что я должен делать, а чего не должен. За действия своей администрации ответственность несу я как президент. Я надеюсь на ваше искреннее сотрудничество в осуществлении этих действий. До тех пор, покуда вы придерживаетесь того же мнения, я буду счастлив, что вы со мной. Ежели вы думаете иначе, ваша отставка будет принята.

Такая позиция стала сюрпризом и для Конгресса, обе палаты которого предприняли безуспешную попытку урезать полномочия Тайлера. Он отнесся к этим попыткам хладнокровно. Почту, адресованную ему как вице-президенту или исполняющему обязанности, он возвращал нераспечатанной. Между тем Конгресс, большинство в котором принадлежало вигам, продолжал проводить в жизнь собственную повестку дня. На созванной по решению покойного президента Гаррисона чрезвычайной сессии, обсуждавшей тяжелое экономическое положение страны, один из лидеров вигов, Генри Клей, провел закон о восстановлении Второго банка США, ликвидированного решением Эндрю Джексона. Однако Тайлер наложил вето на закон.

Поскольку квалифицированного большинства в две трети, необходимого для преодоления президентского вето, у вигов не было, текст закона изменили и приняли снова. Тайлер ответил тем же. В итоге виги исключили его из партии. Кабинет подал в отставку в полном составе за исключением Уэбстера, который в то время вел переговоры с Англией и, кроме того, хотел продемонстрировать свою независимость от партийной верхушки. Пресса вигов учинила истерику. Тайлер получал множество писем с угрозами убийства. В довершение всего Конгресс отказался выделять средства на содержание Белого дома, и тот обветшал и начал разрушаться.

Но президент Тайлер оказался непреклонен. До конца своего первого и единственного срока он пребывал во враждебных отношениях с Конгрессом. Он наложил в общей сложности 10 вето, из которых Конгрессу удалось преодолеть только одно, наложенное на малозначительный закон, – это был первый в истории случай преодоления вето. Дважды законодатели предпринимали попытку начать процедуру импичмента Тайлера, но в первый раз проект резолюции был отклонен большинством голосов, а во втором нижняя палата не успела принять решение до выборов, после которых виги оказались в меньшинстве. Джон Квинси Адамс, ставший после поражения на президентских выборах конгрессменом, попытался также изменить конституционную норму о квалифицированном большинстве, но и из этой попытки ничего не вышло.

То, что не удалось с 10-м, почти удалось с 17-м президентом, Эндрю Джонсоном. В феврале 1868 года Палата представителей приняла решение о его импичменте. Джонсон был вице-президентом при Линкольне и занял его кресло после убийства Линкольна в апреле 1865 года. У Конгресса накопилось много претензий к президенту, но непосредственным поводом стало смещение с должности военного министра без согласия Сената Эдвина Стэнтона – человека независимого и жесткого. Джонсон уволил его в нарушение Закона о пребывании в должности, вступившего в силу вопреки его вето. На место Стэнтона Джонсон назначил генерала Улисса Гранта. Сенат восстановил в должности Стэнтона, а Грант не стал ссориться с Конгрессом и не принял назначения. Президент уволил Стэнтона вторично, но тот отказался покинуть кабинет.

С этого и началась процедура импичмента. Джонсону вменялись 11 пунктов обвинения. Расследование в Сенате продолжалось около трех месяцев. Когда стало ясно, что ни одно из обвинений не набирает двух третей голосов, процедура была прекращена. Тем временем Улисс Грант получил номинацию Республиканской партии на президентских выборах 1868 года, и Джонсон остался президентом до конца срока.

За последнее столетие демократы имели большинство в обеих палатах Конгресса в общей сложности в течение 57 лет, республиканцы – 27. За тот же период контроль над обеими палатами и Белым домом демократам принадлежал 35 лет, республиканцам – 16. После Второй мировой войны "разделенная власть", как говорят в Америке, то есть ситуация, когда исполнительную ветвь власти контролирует одна партия, а законодательную – другая, стала скорее правилом, чем исключением. Республиканец Дуайт Эйзенхауэр только первые два года работал с республиканским Конгрессом. После этого демократы 40 лет контролировали нижнюю палату и 26 – верхнюю. В эту полосу попали Ричард Никсон и Джеральд Форд. Рональд Рейган 6 лет из 8 имел республиканский Сенат и все 8 – демократическую Палату представителей.

Часто успех партии на выборах в Конгресс обеспечивает избранный президент – его однопартийцы попадают в законодатели, что называется, уцепившись за его фалды. Но случай 2016 года – особый. Дональд Трамп не был выбором партии. Отношение к нему изменилось лишь после того, как стало ясно, что он выигрывает партийную номинацию. Он этого не забыл. С другой стороны, с фалдами не получилось: хоть республиканцы и удержали контроль над обеими палатами, их преимущество сократилось. В Палате представителей – на 6 мест, в Сенате – на 2. Наконец, тем, кто ликует по поводу поражения президента, не стоит обольщаться: основную оппозицию законопроекту о замене системы медицинского страхования составили члены "Кокуса свободы" –ультраконсервативные республиканцы, считающие проект Трампа недостаточно радикальным.

Президенту следует научиться работать с Конгрессом. И прежде всего – понять мотивацию законодателей. Меньше чем через два года им предстоят новые выборы. Они отчитываются перед своими избирателями и не могут быть послушным орудием в руках президента даже одной с ними партии.