Россия будущего

Обозреватель Тайги.инфо Алексей Мазур об истории вертикали власти в России, коррумпированности местных депутатов, опыте Сталина и «шарашек», конкуренции в системе управления, «народном бюджете» и способах воспитания альтернативной элиты.

Очевидный сюжет, проходящий через всю историю России — соотношение «вертикали» (централизованной системы власти) и «горизонтали» (местного самоуправления). Даже эпизод призвания варягов, с которого берет начало история государства, выглядит как призыв «горизонталью» «вертикали». Понятно, что этот эпизод, как и многие другие в нашей истории, излагается именно с точки зрения «вертикали».

Соотношение «вертикали» и «горизонтали»

В Киевской Руси «вертикаль» была представлена княжеским родом Рюриковичей. И по мере ветвления этого рода ветвилась и первая русская «вертикаль».

Потом пришли монголы и установили свою «вертикаль» в виде ханской ставки и выдаваемых ярлыков на княжение. Они привезли из Китая полезные для государственного устройства нововведения — контроль и учет, перепись населения и деление территории на административные округа (тумены).

Потом монголы ослабели, и их место заняло укрепившееся Великое княжество Московское, которое взяло за основу своего устройства ордынскую «вертикаль». Все удельные княжества были ликвидированы, а Новгород лишился самоуправления и вечевого колокола.

Таким образом, «вертикальная» система одолела возможную «горизонтальную» альтернативу в виде торговых республик Новгорода и Пскова. Позже было съедено и переварено другое российское альтер эго — Великое княжество Литовское, которое-де-факто было не литовским, а западно-русским. То, что жесткая российская «вертикаль» одолела и торговые республики, и шляхетскую республику Речи Посполитой (куда вошло ВКЛ), не было случайностью. Тем не менее, «горизонталь» в тот период была реальной альтернативой. Добавим к ее проявлениям и зародившееся вольное казачество. Это означает, что «вертикаль» и «самодержавие» сложились под влиянием определенных исторических обстоятельств, а вовсе не являются результатом «менталитета» русского народа.

Самодержавная «вертикаль» достигла своего пика при Иване IV, после чего надломилась и попала в Смуту. В это время опять проявила себя «горизонталь» — от казаков до земского ополчения. Своим восстановлением и освобождением от оккупации в 1612 году Россия оказалась обязана именно «горизонтали».

130806 KPI для государства

Но вертикаль быстро реанимировалась. Первые Романовы еще опирались на Земские Соборы, но в дальнейшем, вплоть до краха самодержавия, «горизонталь» существовала в той мере, в которой это считала полезным «вертикаль».

Революция 1917 года скинула самодержавие. После октября было объявлено о полной победе «горизонтали» — установлена власть советов, вся «вертикаль» формально формировалась «снизу вверх». Но фактически снова была установлена жесткая «вертикаль», формализованная в КПСС.

Это заложенное противоречие проявило себя в 1990 году, когда формальное стало реальным, и в России ненадолго действительно образовалась «власть советов». Но, как это уже не раз бывало в истории, «вертикаль» довольно быстро «реанимировалась». В 1993-м она разогнала советы и в процессе следующих двадцати лет практически полностью подчинила себе «горизонталь».

Уже сто лет, как мы имеем парадоксальную ситуацию. Идеологически у нас признается широкое местное самоуправление и выборность ключевых должностных лиц. Но фактически и представительные органы, и сами выборы профанируются.

Одна из ключевых идей оппозиции сегодня состоит в том, что нужно больше полномочий передать «горизонтали». Чтобы обсуждать эту идею всерьез, надо разобраться с вопросом — почему же сто лет после падения самодержавия и декларируемом «горизонтальном» устройстве государства «вертикаль» продолжает доминировать и подминать под себя все институты местного самоуправления и демократии?

На это есть две существенные причины. Первая — «вертикальная» система управления была и пока еще остается более эффективной в России. Это объясняется размерами государства и отсутствием традиций «низового»объединения граждан, которые возникают только сегодня.

Вторая причина — модель «вертикаль и горизонталь» не является полной. Упускается очень важный элемент, который можно было бы назвать «боярство».

Объясню подробнее. «Вертикаль» — централизованная система власти. Она состоит из «сюзерена» (царь, потом, формально, — «многонациональный народ», но фактически — политбюро ЦК КПСС или президент РФ) и назначаемых им чиновников. «Горизонталь» — это местное самоуправление, руководители которого «избираются снизу». В реальности «вертикаль» оказывает существенное давление на «горизонталь». Влияет на выборы, а то и вовсе их отменяет, создает ситуацию полной зависимости местного самоуправления от «вертикали» — прежде всего, финансовой. Не будем забывать и о силовой составляющей: большинство избранных в 2010 году оппозиционных мэров либо вступили в «Единую Россию», либо оказались в тюрьме (Братск, Ярославль, Бердск).

«Вертикаль» эффективна постольку, поскольку в ней выстроена успешная система управления. В первую очередь это ответственные, компетентные и честные кадры, во вторую — дисциплина, исполнительность, толковые инструкции, правильные KPI и налаженный адекватный контроль.

«Горизонталь» эффективна постольку, поскольку действенен «контроль снизу». Поскольку граждане способны адекватно оценивать действия избираемых лиц, формулировать свои интересы и следить за их соблюдением.

Грубо говоря, вертикаль — это «щупальца» власти, тянущиеся сверху вниз, а «горизонталь» — это «трава», растущая снизу вверх. В месте, где они встречаются, возможно соперничество, а возможен и симбиоз. В идеальном варианте, наверно, они могут создать единую и гармоничную систему. Для этого нужно, чтобы основные цели «вертикали» и «горизонтали» совпадали. Сегодня это не совсем так.

Надо понимать, что если трава растет плохо, а щупальца «вертикали» недостаточно длинные, то между ними возникает вакуум, который кем-то заполняется. И этот «кто-то» прикидывается либо «травой», либо «щупальцами» —в зависимости от того, куда формально относится его должность.

И заполняется этот вакуум «боярством» — теми, кто преследует собственные корыстные (не обязательно денежные) интересы и использует доставшийся ему пост не для тех целей, которые предполагались.

Как правило, это чиновники, входящие в те или иные группы влияния, и близкий к власти бизнес, чье основное «конкурентное преимущество» — способность получать от государства преференции.

В такой, более полной модели, становится понятным, что механическое делегирование полномочий от «вертикали» к «горизонтали» к улучшению ситуации не приведет. Эти полномочия достанутся не «горизонтали», а «боярству».

Каким же должно быть «правильное» распределение полномочий между «вертикалью» и «горизонталью»? Ответ на него звучит просто — в каждом случае нужно понимать, кто более эффективен в конкретном месте (регионе, муниципалитете) и в конкретной сфере деятельности.

Посмотрим на эффективность «вертикали». Она разбита на множество ведомств, конкурирующих между собой за полномочия и ресурсы. «Вертикаль» сегодня избыточно зарегламентирована. Также она весьма коррумпирована, а системы подготовки кадров нет. Ну разве что в ФСБ, и то это открытый вопрос, если вспомнить парад на «Гелендвагенах».

Но с «горизонталью» дело обстоит не лучше. Местные выборы тотально коррумпированы. Не в том смысле, что мандаты покупают у избиркомов, а в том смысле, что мандаты покупают — путем траты денег на рекламу, политтехнологов и подкуп избирателей. Или депутаты «назначаются» с помощью «административного ресурса». Местный депутат, как правило, преследует интересы своих избирателей «по остаточному» принципу, а в первую очередь — бизнеса, своего или своих спонсоров, либо — своего начальства. Среди депутатов мы видим немало руководителей МУПов, ГУПов, главврачей и директоров школ. Есть небольшой процент партийных функционеров.

Единственное преимущество такой «горизонтали» над «вертикалью» состоит в том, что местные депутаты и чиновники хоть как-то вынуждены оглядываться на местное общественное мнение (где оно есть). Опять же, всегда можно сказать избирателям: «Вы сами их избрали».

Если смотреть на вещи открытыми глазами — действенного местного самоуправления в России сегодня нет нигде. Его зачатки возникают в крупных мегаполисах (в Новосибирске, например). Трава растет, но этот процесс не ускоришь, тяня траву за кончики вверх.

На данный момент и «вертикаль», и «горионталь» практически полностью заполнены «боярством», из которого реально состоит наш политический класс. Если Путину еще можно поверить, что он хотел пойти в КГБ, чтобы стать разведчиком, то сегодня в ФСБ идут, чтобы попасть в привилегированный слой «боярства».

134573 Что можно сделать в Новосибирске на 26 миллиардов

Другой пример — сегодня в Новосибирске на довыборы по округу в заксобрание идут застройщик («ЕР») и партийный функционер (КПРФ). По округу развешены билборды (30 тысяч рублей в месяц). На одних портрет застройщика с лозунгом «Новосибирск — город будущего». На других партийный функционер поздравляет Новосибирск (даже не горожан) с Днем города. Зачем они идут в заксобрание, чьи интересы будут защищать, какая разница избирателю от того, кто именно станет депутатом — понять невозможно. Но понятно, что деньги в выборы вкладываются немалые, и вряд ли это деньги идейных сторонников.

Раз уж мы имеем существенную прослойку «боярства» как в «горизонтали» так и в «вертикали» (а есть версия, что они полностью этим «боярством» заполнены), то ответ на вопрос кто эффективнее, «горизонталь» или «вертикаль»сводится к тому — кто лучше контролирует «бояр».

Реформа управления

В будущем необходима серьезная реформа как системы госуправления, так и местного самоуправления. Пока госуправление не станет действенным и эффективным, любые другие начинания обречены на провал.

Эта реформа не может сводиться только к введению свободных выборов и передачи полномочий на уровень местного самоуправления.

В ходе реформы нужно будет решить ряд задач:

— Создать систему отбора и подготовки кадров. Сейчас альтернативной элиты не существует. Нет ни одного «резервуара», из которого можно было бы черпать честных и компетентных управленцев хотя бы с минимальной гарантией качества. Особенно честных.

— Смена мотивации для «боярства». Так или иначе, еще некоторое время существенную часть постов и в государственном аппарате и в местном самоуправлении будут занимать представители «боярства». Существенная часть его —люди, движимые не столько корыстью, сколько честолюбием. При правильной расстановке стимулов честолюбцы становятся хорошими служителями государству.

— Определение качества местного самоуправления (его способности контролировать избранников). И в зависимости от этого — делегирование части полномочий вниз.

— Создание «удобрений» для «горизонтали» — системы вовлечения граждан в местное самоуправление.

— Внедрение здоровой конкуренции в систему государственного управления.

Последняя задача критически важна. Если мы посмотрим на мировой и исторический опыт, то увидим, что главный движитель прогресса — конкуренция. Это понимал даже Советский Союз, в котором практиковалась как реальная конкуренция между конструкторскими бюро (в тех отраслях, где СССР добился передовых позиций, это была реальная и жесткая конкуренция), так и фейковая в виде «социалистического соревнования».

В капиталистической (рыночной) экономике конкуренция «зашита» в саму структуру, но развитые государства внимательно следят за тем, чтобы эта конкуренция была «добросовестной», то есть — с правильными KPI. В демократических странах конкуренция в государственном управлении обеспечивается многопартийностью и сменой власти на выборах. У нас эти механизмы отчасти работают неэффективно, отчасти сознательно профанированы. Сейчас конкуренция идет по принципу «близости к телу» и крутости «крыши» (примерно одно и то же).

Поэтому, пока не выросла «трава гражданского общества» снизу, внедрять конкуренцию в «вертикаль» придется искусственными методами. Ну, как Сталин между «шарашками» примерно.

Предлагаю решать задачу подготовки кадров и внедрения конкуренции «в одном флаконе» — создать несколько (или несколько десятков) «управленческих корпораций», которые объединяют в себе аналитический центр, школу подготовку менеджеров и создают свою «гильдию управленцев». Главный смысл гильдии — коллективная ответственность. Опять же, не открываем ничего нового: если мы хотим иметь гарантированное качество управленцев, без коллективной ответственности не обойтись.

Субъектами образования таких гильдий могут быть как формальные партии (по идее — это их прямая функция), так и существующие или специально образованные аналитические центры. Федеральный центр раздает гранты на создание аналитических центров и подготовку первой порции управленцев.

Дальше просто — есть некая задача. Например, повышение качества медицинского обслуживания в отдельном регионе. Гильдии предлагают проекты решения проблемы, сметы, условия (поменять законодательство, например) и кадры. А также — KPI, по которым будет оцениваться результат. Понимая, что не обязательно именно им предоставят решать задачу. Далее «вертикаль» дает нескольким гильдиям провести реформу медицины в нескольких регионах. По результату успешным гильдиям увеличивается финансирование, провалившимся — сокращается. Сокращается не только объем финансирования, но и объем выделяемых в будущем задач.

Кроме того, гильдии могут предлагать разным муниципалитетам и регионам свои услуги по решению тех или иных проблем. «Вертикаль» может поощрять эту деятельность через субсидирование проектов.

Такая схема позволит существенно улучшить качество управления, даже если «сюзерен» (тот, кто принимает ключевые решения) не является компетентным во всех вопросах (а такого не бывает никогда). «Гильдии», соревнуясь за «заказ», сами укажут и на тонкие места, и на возможные проблемы.

Что же касается «выращивания горизонтали», то мы можем повсеместно внедрять участие граждан в распределении бюджета муниципалитетов. На каждого гражданина приходится некая часть бюджета на благоустройство (а также — культуру, спорт, образование и так далее). Есть сложные отрасли вроде медицины, а есть «вкусовщина», к которой можно отнести культуру, дополнительное внешкольное образование, массовый спорт и благоустройство.

Дальше — просто. Каждый гражданин ежегодно голосует «виртуальным рублем» — на какой именно проект благоустройства он хочет его потратить, на какую спортивную школу или культурное учреждение. Понятно что не весь бюджет сразу надо отдавать на такое голосование, но часть его — можно. И сразу появится объективный критерий востребованности, которого сейчас и близко не существует.

P. S. Понимаю, что сегодня размышления о том, как правильно организовать государственное управление, кажутся бессмысленными и оторванными от жизни. Но как показывает опыт, когда дело вдруг доходит до дела, думать уже поздно и некогда.

Алексей Мазур