«Мэра все хотят избирать сами, даже если Крым наш»

Бывший алтайский депутат Сергей Михайлов — о борьбе за восстановление всенародных выборов мэров

Бывший алтайский депутат Сергей Михайлов в течение полутора лет добивается проведения региональных референдумов, на которые будет вынесен единственный вопрос: «Поддерживаете ли вы прямые всенародные выборы главы вашего города, района?» Отвечать отрицательно, по его словам, не готов почти никто — да и стыдно признаваться в том, что вы выступаете против интересов граждан. Зато у власти есть отлаженный механизм по спуску любых референдумов на тормозах — занимаются этим региональные избиркомы и заксобрания, в которых верховодят единороссы. Но Михайлов намерен «долбить и долбить». По всей России он находит единомышленников, требующих выполнения третьей статьи российской Конституции, согласно которой высшим источником власти в стране является народ. Михайлов называет тактику этой кампании, среди участников которой есть представители ПАРНАС, «Яблока», штабов Алексея Навального и КПРФ, «мозаичным федеральным референдумом». Цель заключается в том, чтобы в один из ближайших единых дней голосования провести в регионах плебисциты о восстановлении прямых выборов мэров — с реальными полномочиями последних, без всяких «сити-менеджеров». Ближе всего к этому подошла сейчас Иркутская область, в которой народовластием — на фоне своего конфликта с мэром-единороссом — активно интересуется единственный оппозиционный губернатор в стране, коммунист Сергей Левченко.

---

— Как вы стали этим заниматься — с чего все началось и почему?

— В нашем регионе, Республике Алтай, в отличие от наших соседей — Алтайского края, попытки властей отменить выборы глав муниципальных районов натыкались на отчаянное сопротивление местных депутатов и граждан. В 2012—2013 годах, когда я был депутатом Эл Курултая, губернатор пытался в районе, половину населения которого составляли этнические алтайцы, а другую половину — этнические казахи, отменить всенародные выборы мэров. Депутаты районного совета сочли, что их таким образом унижают, пытаясь ввести назначенцев. Семь раз они срывали сессии районных советов и в итоге победили.

В октябре 2014 года вновь сформированное заксобрание первое, что сделало — отменило по всей республике эти выборы. То есть то, что они не могли сделать хитростью, уговорами, они сделали просто силой — федеральный законодатель к тому времени это им разрешил. Я в этом составе заксобрания уже не заседал — началась война, по которой я высказывался однозначно. Так что меня называли «бандеровцем», и выборы я проиграл, заняв второе место.

Кроме того, что я бывший депутат, я еще учредитель крупнейшей в регионе независимой газеты «Листок». Мы много писали об отмене выборов. Где-то в конце 2015 года возникла мысль попробовать провести референдум, на котором можно было бы закон, принятый депутатами, перевернуть в другую сторону. В феврале 2016 года мы подали первую заявку в наше заксобрание. Комиссия нам отказала — придралась к некоторым формальным мелочам. Мы мелочи исправили, они попробовали второй раз отказать, но им пришлось пропустить документы на рассмотрение заксобранием. Депутаты подготовили отрицательный отзыв, и мы начали изучать вопрос более плотно, чтобы понять, что происходило в других регионах и какова ситуация в целом по стране. В ходе изучения выяснилось, что до нас Алексей Ворсин в Хабаровском крае подавал такую же инициативу от партии «Демократический выбор».

Я также связался с челябинским представителем ассоциации «Голос» — Юрием Гурманом. У него к тому времени были результаты иска в Конституционный суд на закон от 26 мая 2014 года, позволявший регионам отменять абсолютно все выборы глав, включая глав даже маленьких сел. 1 декабря 2015 года Конституционный суд принял постановление, в котором определил, что выборы и назначение регионами мэров больших городов (городских округов) — это нормально, законно. То, что они регулируют назначения глав районов, — тоже нормально, законно, и даже то, что они регулируют назначения глав крупных городских поселений. А вот регулировать села и маленькие городские поселения нельзя, нарушение Конституции. Это был первый положительный результат, который мы увидели.

— Как ваша деятельность переросла региональный уровень?

— Нам начали отказывать, и в определенный момент я сообразил, что если мы будем дальше биться головой об стену в Республике Алтай, мы ничего не пробьем. Мы — я и юрист Павел Смирнов — решили, что пробиваться надо где-то в крупном регионе. Я обратился к своим коллегам — я член Партии народной свободы (ПАРНАС), руководитель регионального отделения Республики Алтай, — они меня поддержали и для начала выпустили документ, в котором советовали другим региональным отделениям партии выдвигать такие же инициативы.

Дальше началась работа с моими коллегами из регионов. Одной из первых откликнулась Астраханская область — там пытались аналогичный референдум запустить еще до нас, но застряли на стадии избиркома. После нашего вмешательства — пропустили. А вот в заксобрании они получили отказ. И такие отказы заксобраний хотя бы раз получили активисты в 20 регионах России. Причем эти отказы искусственно мотивированы — на самом деле они неправовые.

Интересное мнение сформулировал тогда юрист Алексей Аронович Сергеев: нам мешают не какие-то нормы закона, а конституционно-правовой обычай, который идет от государства и превосходит конституционное право. То есть референдумом такие вещи не решают — по понятиям нельзя народу такие вещи решать. Конституционно-правовой обычай, превосходящий по силе писаную Конституцию, — это хорошо для Африки, а не для государства, где право должно работать.

— Давайте уточним: какие шаги нужно сделать, чтобы инициировать референдум?

— Первый шаг: создается инициативная группа. Она может состоять либо из беспартийных граждан, либо из членов совета регионального отделения какой-либо политической партии, которая действует в данном регионе. Если это группа граждан, то в большинстве регионов это не менее 20 человек, но есть регионы, где местные законодатели увеличили эту норму — в Ленинградской области, например, до 500 человек. Так что от партии идти проще. На совете принимают ходатайство и передают его в региональный избирком, у которого есть 15 дней для того, чтобы принять решение. Комиссия не уполномочена рассматривать суть вопроса, выносимого на референдум, она может проверять только технические детали — в порядке ли паспортные данные заявителей, живут ли они в данном регионе.

Есть комиссии, которые пытаются лезть в суть. Они говорят: вы знаете, а это уже урегулировано, а это незаконно, и вообще отстаньте. Мы такие комиссии приводим в порядок при помощи либо Центризбиркома, либо, как в Чувашии и Удмуртии, при помощи областного суда. Особенно смешно было в Архангельской области, где избирком принял постановление об отказе, ЦИК назначила свое заседание на 14 часов, а в 10 утра того же дня человеку из нашей инициативной группы звонят из архангельской комиссии и говорят: вы знаете, мы поняли свою ошибку, провели повторное заседание, свое постановление отменили, приняли новое — чтобы не доводить до решения в Москве.

Вторая фаза — это рассмотрение инициативы в заксобрании региона. По закону депутаты должны проверить, не противоречит ли вопрос, вынесенный на референдум, федеральному закону и Конституции. При этом вопрос регионального референдума может противоречить действующему региональному закону, это прямо записано в статье 15 основополагающего 67-го ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан». То есть, если на референдуме мы хотим поставить вопрос об изменении действующего регионального закона, мы можем это сделать, потому что, по Конституции (ст. 3), высшим источником власти является народ, а высшим способом реализации власти народа является референдум. В некоторых регионах этого не понимают — например, в Ивановской области где-то дней 10 назад депутаты отказали нам на основании того, что у них уже есть региональный закон, и как же мы смеем пытаться его изменить референдумом.

Если заксобрание признает вопрос референдума законным, либо если это признает суд, тогда документы новь передаются в избирком, который регистрирует инициативную группу. Инициативная группа назначает уполномоченного по финансовым вопросам, открывает счет, со счета оплачивает подписные листы и т.д. Собрать нужно от одного до двух процентов подписей избирателей региона — в зависимости от местных законов. За 30 дней, как практика показывает, их собрать можно. Кстати, притом что люди часто с недоверием относятся к конкретным политикам, подписи за референдум о всенародных выборах они готовы ставить очень легко.

В случае успешного сбора подписей назначается дата голосования.

— Почему вы продолжаете работать на уровне отдельных регионов и не ставите вопрос о проведении всероссийского референдума?

— Здесь вот какая проблема: для того чтобы инициировать общероссийский референдум, нужно собрать инициативные группы не менее чем в половине регионов России, в каждой группе должно быть, по-моему, не менее 200 человек, каждая группа должна собрать кучу подписей.

— То есть вы сознательно делаете ставку на серию региональных референдумов.

— Я это называю «мозаичный федеральный референдум», поскольку фактически это куча региональных референдумов, но мозаика общая. Тут есть еще одна проблема. В начале 2000-х КПРФ очень любила под выборы президента или под выборы депутатов Госдумы предложить какой-нибудь референдум на какую-нибудь хорошую тему. Они собирали подписи, и партии власти это сильно не понравилось. Был введен прямой запрет: нельзя совмещать федеральные выборы с федеральным же референдумом. В то же время совмещать выборы Госдумы или президента с региональными референдумами даже рекомендуется. Этой лазейкой тоже нужно пользоваться.

— Как сейчас выглядит карта кампании? Можно ли говорить о том, что дело где-то сдвинулось с мертвой точки?

— В 20 регионах мы получили отказ от заксобраний хотя бы один раз. Сейчас процедуру подачи заявки впервые инициируют новые регионы — в частности, Ленинградская и Тверская области. В Иркутской области и Башкирии сейчас идут суды, в Пермском крае назначено заседание суда. Самое интересное, конечно, — в Иркутской области, потому что там ресурсы серьезные — губернатор от КПРФ. И прокуратура, которая прямо в суде заявляет: вы знаете, а референдум-то законный.

Наши многочисленные подачи были хороши тем, что в ходе борьбы с законодательными собраниями мы устранили действительно серьезные недоработки, которые были у нас изначально. Первая формулировка нашего вопроса была: согласны ли вы на то, чтобы главы регионов, городов, муниципальных районов избирались всенародно? Но мало сделать так, чтобы глава избирался всенародно — нужно указать, какое место он должен занимать в системе местного самоуправления. Иначе мы получим вариант Ройзмана.

Евгений Ройзман — всенародно избранный мэр Екатеринбурга, но он не является полноценным главой города, он является спикером городской думы. Затем мы обнаружили, что во многих регионах, в частности, в Московской области, есть городские округа, которые невозможно регулировать региональным законом — они называются ЗАТО (закрытые административно-территориальные образования). Еще были формальные вопросы о возникновении правовой неопределенности — в случае когда референдум состоялся бы, а местный закон все равно не отменен. В Иркутской области первый раз нам отказали (я считаю, наполовину правильно), и тогда мы придумали подход, который позволяет эту правовую неопределенность преодолеть. Мы начали выносить на референдум готовый проект нового регионального закона. Который может быть принят как региональным парламентом, так и региональным референдумом, о чем не знает почти никто, потому что не было прецедента. Хотя есть соответствующая норма — в 67-м ФЗ и во многих региональных законах, в том числе Республики Алтай.

С осени 2016 года мы выдвигаем законопроекты, которые, как считают наши юристы, уже должны были быть пропущены на сбор подписей. Власти продолжали сопротивляться, но я думаю, что в Иркутской области мы двумя нашими попытками подтолкнули местных коммунистов и губернатора Левченко. У него есть локальная проблема, конфликт с назначенным мэром-единоросом, он пытается ее решать и заодно вольно-невольно помогает всей стране. Сначала фракция КПРФ внесла в заксобрание законопроект соответствующий — он был отвергнут. Тогда Сергей Левченко, заручившись предварительно заключением комитета Госдумы по местному самоуправлению, где ясно сказано, что такие референдумы являются законными, с помощью своей фракции КПРФ запустил процесс проведения референдума.

Инициатива Левченко обсуждалась на федеральном уровне и встретила определенный отпор со стороны кремлевских политологов. Я каждый день читаю новости по запросу «референдум выборы мэра» и однажды обнаружил заявление одного из таких экспертов. Что, мол, Левченко «будит народ не в ту сторону». Они даже не стесняются говорить: а вдруг людям понравится начальство-то выбирать?

— Когда в истории начал участвовать Левченко?

— Заявления он начал делать в марте 2017 года, дал интервью газете «Известия», причем он прямо сказал: мы хотим совместить референдум с днем выборов президента России — мы явку на выборы президента поднимем. Высокая явка на выборы президента позволит нам решение на референдуме принять. На референдуме есть ограничение — 50% явки необходимо, чтобы он состоялся, в отличие от всех остальных голосований.

— Минимальные 50% явки для референдума — это федеральная норма?

— Да, это федеральная норма. Любой референдум, даже в селе, должен собрать 50% избирателей. В начале 2000-х никто поэтому никаких референдумов не запрещал. Шлосберг в 2006-м в Пскове такой референдум проводил*. Над ним поиздевались, назначили на 20 июля — люди все были на дачах, в отпусках, явка была 10%. Несмотря на то что 85% проголосовавших проголосовали за всенародные выборы, власти радостно сказали: люди не явились, им ничего не надо, отменяем. В Саратове такой же референдум проходил, тоже, по-моему, в марте 2005 года, и примерно с тем же итогом. Именно поэтому важно совместить референдум и президентские выборы.

— Вы довольно долго этим занимаетесь и потратили много сил и времени. Не было ощущения, что надо плюнуть?

— Вода камень точит.

— Но мы выяснили, что бороться приходится даже не с нормой права, а с правовым обычаем, не говоря уже о неизбежном административном ресурсе.

— Давайте будем считать, что у меня есть интуиция, и она мне подсказывает, что здесь есть дырочка, и мы ее пробьем.

— Я понимаю, что часть региональных элит во многих регионах далеко не в восторге от отмены выборов и готова вам помогать. Но как вы себе представляете механизм этого разворота, что должно случиться?

— Решение Конституционного суда, скорее всего. Помимо отрицательных сигналов я получаю еще и положительные. В ноябре 2016 года я выступал на Общероссийском гражданском форуме, и Юрий Гурман сказал: правильно делаете. Там были представители Центризбиркома, мы с ними переговорили, хорошо поспорили. То есть лазейка есть. Я заключению комитета Госдумы, сделанному по вопросу губернатора Левченко, верю — если комитет Госдумы говорит, почему я должен не верить? Я понимаю, что страна в очень сложном положении, но есть выходы правовые, а есть неправовые. И правовые выходы — они дешевле, по большому счету. Дешевле и безболезненнее. Бюллетени гораздо лучше, чем bullets (англ. пули. — Ред.).

Я когда начал с другими регионами работать, увидел, что там эта проблема еще острее, чем у нас на Алтае стоит. И сама по себе эта проблема — может быть, первый камешек, который в состоянии устроить лавину, потому что в Конституции же сказано, что высшим источником власти является народ. Фактически то, что мы делаем, может оживить, реанимировать третью, базовую статью Конституции.

— Трудно понять, какие аргументы можно публично использовать против всенародных выборов. Кто против вас?

— Быть против публично здесь очень неприятно и невыгодно. На Алтае я в газете трижды оформлял на разворот доску позора: фотография депутата, краткая биография и большой заголовок — «Народные депутаты, которые против всенародных выборов». Последнее голосование было, грубо говоря, 25 на 8. Поскольку они в курсе, что фамилии проголосовавших против референдума будут опубликованы, последнее время встречается «не голосовал», «воздержался». «Против» откровенно голосуют депутаты заксобраний от партии «Единая Россия», при этом нанося себе репутационный ущерб. Когда в Иркутской области голосовали по референдуму, они не просто не приняли постановление — они сорвали голосование. Просто не голосовали. В Иркутске надо тоже сформировать доску позора. С политической точки зрения это эффективно. Даже притом что мы, может быть, сейчас эту плотину не прорвем.

— Понятно, что вы хотели бы, чтобы хотя бы в некоторых регионах кампания в ближайшее время вышла на сбор подписей — чтобы успеть совместить референдум с президентскими выборами.

— Да, это было бы великолепно. Но я отчетливо понимаю: чтобы этот вопрос встал в повестку, ему нужно придать большой общественный резонанс. Я пытаюсь этим заниматься, я говорил на эту тему с Явлинским, Навальным, с членом ЦК КПРФ Николаем Волковым, с ассоциацией «Голос», на раннем этапе большую поддержку оказал Касьянов. На самом деле это хорошая добрая идея, которую поддерживают и красные, и белые, сторонники и противники Путина, те, кто считает, что Крым наш, и наоборот. Да, есть люди, которые считают, что Крым наш, но мэра они хотят избирать сами. Люди отчетливо понимают, что избранный мэр будет вопросы решать эффективнее, даже если он не очень хороший мэр. Назначенному мэру плевать на избирателей.

— Как устроена поддержка этой инициативы? Человек, прочитавший публикацию «Новой газеты», — как он может поучаствовать в проекте?

— На данном этапе вы можете репостить сообщения, посмотреть, кто ваш депутат в заксобрании и позвонить ему: Иван Иванович, я ваш избиратель, сейчас будет инициатива, и я внимательно смотрю, какую вы кнопочку нажимаете.

Кстати, отказ на этапе до сбора подписей означает, что мы можем повторно подавать заявку буквально на следующий день. Ограничение возникает, если мы получили право сбора подписей, а сбор подписей не был завершен или они были признаны недействительными — тогда данная группа по данному вопросу не сможет собирать подписи в течение года. Так что пока они отказывают, нужно их долбить и долбить. При последнем обсуждении нашей инициативы на Алтае депутат от «Единой России» даже завопил: «Когда же это кончится!?»

— Если к вам придут люди, заявят о желании создать инициативную группу и потребуют пакет документов, что вы им ответите?

— Я им представлю этот пакет, помогу его адаптировать для региона, если это будет какая-то вменяемая политическая сила. Кампанию надо расширять, хорошо бы создать широкую коалицию.

• Референдум по определению структуры органов местного самоуправления города Пскова был инициирован Псковским региональным отделением партии «Яблоко» 5 февраля 2006 года, состоялся 16 июля 2006 года, в голосовании приняли участие 8,22% избирателей города, 81,36% из них проголосовали за прямые выборы главы города как главы администрации, 9,76% поддержали прямые выборы главы города как председателя городской Думы и 7,66% выступили за назначение главы администрации города депутатами городской думы (действующая в настоящее время модель городского самоуправления в Пскове).

ОТ РЕДАКЦИИ
Мы намерены следить за развитием ситуации и поддерживать инициативу Сергея Михайлова.