Прикосновенная неприкосновенность

Гость программы – председатель правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко

Виталий Портников: Отмена неприкосновенности депутатов Верховной Рады Украины в последние месяцы стала одним из главных политических сюжетов в стране. Почему эта тема вот уже долгое время является важнейшим политическим обещанием практически всех украинских политиков? Почему на нее так реагирует общество? И можно ли действительно добиться отмены неприкосновенности? Посмотрим видеосюжет.

Корреспондент: Под давлением протестующих, требующих у Верховной Рады лишить иммунитета народных избранников, 19 октября украинский парламент направил в Конституционный суд два законопроекта об отмене депутатской неприкосновенности. Перед их дальнейшим рассмотрением необходимо заключение суда, поскольку документы предусматривают внесение изменений в Конституцию Украины.

Украинский парламент направил в Конституционный суд два законопроекта об отмене депутатской неприкосновенности

Один из законопроектов внес президент страны Петр Порошенко, и он предлагает отменить неприкосновенность депутатов с 2020 года, то есть уже для нового состава Рады. Второй разработали ряд парламентариев, и они считают необходимым отменить неприкосновенность уже весной 2018-го.

Авторы законопроектов призывают изъять из основного закона норму о том, что представители высшего законодательного органа не могут быть привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы без санкции парламента. Включение такого положения в Конституцию Украины, принятую 28 июня 1996 года, аргументировалось необходимостью защиты членов парламента от возможного произвола правоохранительных органов, судебной и исполнительной власти и политических преследований.

История борьбы за отмену депутатской неприкосновенности насчитывает в Украине более двух десятков лет. Требование уравнять перед законом народных избранников из уст украинских политиков звучит регулярно, но для завершения процедуры внесения изменений в Конституцию ни в одной из каденций Верховной Рады не удавалось насобирать необходимое конституционное большинство в триста голосов.

В 2000 году Леонид Кучма, занимавший тогда пост президента, инициировал всеукраинский референдум по поводу реформирования системы госуправления. 89% избирателей поддержали ограничение депутатской неприкосновенности, однако никаких правовых последствий результаты этого волеизъявления не имели.

В 2006-м третий президент Украины Виктор Ющенко на пути к решению этого вопроса лишил иммунитета депутатов местных советов, однако члены Рады остались неприкосновенными.

Не обошел популярный в обществе вопрос аннулирования иммунитета парламентариев и нынешний глава государства. В 2015 году Верховная Рада в первом чтении проголосовала законопроект Петра Порошенко, предполагавший отмену депутатской и ограничение судейской неприкосновенности. Документ одобрил Конституционный суд, но заключительное голосование по нему в Раде так и не состоялось. Венецианская комиссия (консультативный орган при Совете Европы), рассмотрев президентскую инициативу, заявила, что такой "молодой демократии", как Украина, не следует полностью снимать неприкосновенность с депутатов. При этом комиссия порекомендовала взять за основу модель парламентского иммунитета, существующую в странах Европейского союза, в частности, в Италии, где представление о задержании или аресте депутата рассматривается Конституционным судом. Ряд украинских правоведов также считают, что, следуя примеру многих европейских государств, Украина не должна полностью отменять неприкосновенность для народных избранников.

История борьбы за отмену депутатской неприкосновенности насчитывает в Украине более двух десятков лет

За время независимости Верховная Рада лишила иммунитета около двадцати депутатов. В их числе и ставший символом украинской коррупции экс-премьер Павел Лазаренко, и обвиненный в убийстве представитель "Блока Юлии Тимошенко" Виктор Лозинский. А уже в этом году неприкосновенность сняли с шести парламентариев, включая и представителя "Оппозиционного блока" Михаила Добкина. Следствие считает, что, будучи более семи лет назад мэром Харькова, Добкин занимался земельными махинациями.

Виталий Портников: Гость нашей сегодняшней программы — председатель Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко.

Почему для украинского общества и политической элиты так важен вопрос о неприкосновенности народных избранников? Это предлагали и Виктор Ющенко, и Юлия Тимошенко, и Виктор Янукович, и вот теперь Петр Порошенко. Об этом говорили и протестующие, которые выходили к парламенту 17 октября.

Игорь Колиушко: Популярность этой идеи заключается в том, что разные слои общества имеют в этой идее разный интерес. Где-то на рубеже тысячелетий, примерно в 2000 году стало очевидным, что из-за такой гипертрофированной неприкосновенности наших депутатов роль членов парламента становится очень интересной для разных проходимцев, людей, которые занимаются в основном бизнесом, но хотели бы быть в политике и получить эту неприкосновенность. Чтобы таким образом не разлагать политическую жизнь в стране, многие члены парламента, и я в том числе, выдвинули идею, что надо внести изменения в статью 80 Конституции, сузить неприкосновенность до пределов обычной неприкосновенности, существующей в демократических странах: член парламента не может быть задержан и арестован без согласия парламента до вынесения приговора судом. То есть депутаты должны быть подсудными, но их нельзя задержать либо до решения суда о том, что они виноваты, либо до согласия парламента. Долгое время такая идея поддерживалась большой частью демократического спектра.

Очень многие бизнесмены идут в политику исключительно ради получения неприкосновенности

Наши президенты, начиная с Кучмы и заканчивая Порошенко, имеют другой интерес к этой теме, им всем всегда мешал парламент, его независимость, возможность депутатов занимать независимую позицию. Особенно это было заметно во времена Кучмы, когда окружение президента было более связано с бизнесом и экономикой, а в парламенте значительная часть депутатов были исключительно политически, идейно ориентированы, они все-таки не являлись бизнесменами. И третья составляющая — это чистый популизм: люди имеют обиду на депутатов за то, что они якобы неправильно живут и не несут за это ответственность, поэтому давайте их накажем.

Виталий Портников: В обсуждении этой темы я замечаю некие отголоски политической шизофрении. Депутаты Верховной Рады, которые были представителями оппозиции во времена Майдана, говорят: тогда, поскольку мы пользовались неприкосновенностью, мы могли защищать протестующих, создавать на Майдане приемные, выходить на суды, когда арестовывали активистов во время «революции достоинства», мы были таким живым щитом, потому что власть уважала нашу неприкосновенность. Вместе с тем, эти же люди говорят, что будут голосовать за снятие неприкосновенности, в будущем отбирая у своих коллег эту возможность защищать избирателя, который рассчитывает на депутатскую поддержку.

Игорь Колиушко: Надо сузить депутатскую неприкосновенность, но ни в коем случае нельзя ее ликвидировать так, как предписал законопроект, внесенный и депутатами, и президентом.

Виталий Портников: Вам не кажется, что, несмотря на ваше заявление, поезд уже практически ушел?

Игорь Колиушко: Я думаю, все это закончится тем, что Конституционный суд рассмотрит это и даст положительное заключение, но потом будет невозможно получить 300 голосов в парламенте за такую редакцию. По регламенту этот законопроект еще не обсуждался в парламенте, потому что отправка его в Конституционный суд делается практически без обсуждения. Это обязанность парламента: каждый внесенный законопроект об изменении Конституции надо отправить сначала в Конституционный суд и только после этого обсуждать его.

В обсуждении этой темы я замечаю некие отголоски политической шизофрении

Виталий Портников: Многие говорят: нужно, чтобы депутаты несли ответственность исключительно за какие-то действия уголовного характера, связанные с коррупцией, хищениями, убийством, грабежом или рейдерством, но они не могут нести ответственность за какие-то свои политические действия. Если сохранится контроль исполнительной власти над судебной системой, не нужны никакие политические обвинения.

Игорь Колиушко: Если у президента сохранится парламентское большинство и контроль над судебной властью, конечно, не имеет значения, будут или не будут внесены изменения в Конституцию. Мы видим по нашей истории, что практически все представления Генерального прокурора о снятии неприкосновенности и криминальном преследовании были удовлетворены в Верховной Раде Украины. Все это в значительной мере имеет политический подтекст.

Изменения важны для другого. Не является абсолютно ошибочным тезис насчет неприкосновенности, с которым люди выступали на Майдане. Но он неграмотно сформулирован. Если людям объяснить, какой объем неприкосновенности действительно нужен депутатам для выполнения их парламентской роли, для того, чтобы в случае надобности у нас могли все-таки повториться такие вещи, как Майдан, я думаю, большинство людей с этим согласятся. Но оставлять все, как есть, тоже неправильно. Очень многие бизнесмены идут в политику исключительно ради получения неприкосновенности.

Виталий Портников: По-моему, после 2014 года эта тенденция стала уменьшаться. По крайней мере, ведущие олигархи больше не заседают в парламенте - значит, им это не нужно.

Игорь Колиушко: Да, они уже выше этого, у них неприкосновенность основана уже на других вещах. Все те, кто дорастает до определенного уровня в бизнесе, считают своей обязанностью зайти в парламент, побыть там хоть немножко, получить статус. Это очень плохо влияет на развитие политической системы.

Виталий Портников: В украинском обществе звание депутата Верховной Рады связано не только с политикой, но и вообще с народным восприятием: это некая модель успеха.

Игорь Колиушко: Возможно, так было раньше, но сейчас это нивелируется. Во всяком случае, мне сейчас намного комфортнее жить не депутатом, чем было раньше. Я просто ставлю себя на место теперешних депутатов: психологически мне сегодня было бы намного труднее быть членом парламента.

Виталий Портников: Вы как юрист могли бы куда более эффективно проводить в жизнь свои законодательные инициативы в парламенте.

Оппозиция не понимает, зачем ей сидеть в парламенте

Игорь Колиушко: Знаете, будучи два срока членом парламента, я очень много занимался законопроектной работой. Тогда была принята Конституция, и по новой Конституции надо было выстраивать все законодательство по судебной системе, по исполнительной власти, по многим другим направлениям. Я занимался именно этим. Оказалось, что многие наработки мне стало легче реализовать после того, как я перестал быть членом парламента. Пока я был членом парламента и выступал с этими идеями, очень многие смотрели на меня как на заинтересованное лицо, думали: почему он предлагает именно такую модель, что за этим стоит, что он получит? Когда же я перестал быть депутатом, но продолжал отстаивать те же самые направления реформ, очень многие расслабились и начали поддерживать мои идеи в парламенте. Я не мог провести идею об административных судах, будучи членом парламента, а в 2005 году, через три года именно наш законопроект был принят Верховным советом.

Виталий Портников: Если будет отменена неприкосновенность, это не станет серьезной ревизией той Конституции, которая действует в Украине фактически все годы независимости?

Игорь Колиушко: Я не думаю, что этот вопрос тянет на ревизию всей Конституции. Есть намного более фундаментальные вещи, в том числе и в организации парламента: например, способ принятия решений. У нас уникальная ситуация, в Европе больше нет таких парламентов, где все решения принимаются абсолютным большинством – 226 голосов. Это тоже очень сильно влияет на поведение депутатов. У нас не имеет значения, воздержался депутат или он против.

Оппозиция не понимает, зачем ей сидеть в парламенте. Когда меняется способ принятия решений, меняется поведение депутатов, начинаются нормальные парламентские дебаты. Большинство понимает, что если они уедут куда-то в округа, оппозиция примет какой-то законопроект. В других парламентах случается именно так.

Виталий Портников: С другой стороны, согласитесь, что это не будет вызывать доверие у населения. Представьте, что будет, если сказать любому гражданину Украины, что этот парламент может принять закон не большинством голосов. Народ будет в ужасе: «это узурпация»…

Игорь Колиушко: Во всех парламентах так работают, и это нормально. Все-таки большинство депутатов присутствуют в парламенте. А потом начинаются традиции: если, например, формируется делегация куда-то за границу, в Парламентскую ассамблею Совета Европа, например, то она обязательно должна включать равное количество представителей большинства и оппозиции, чтобы не нарушить баланс при голосовании в парламенте. Я считаю, что надо двигаться шаг за шагом, внедряя правильные институты, и бороться с их искажением, а не бояться, что мы что-то исказим, и поэтому не делать ничего.

Законопроекты по неприкосновенности отличаются только сроком введения их в силу

Виталий Портников: Ведь эти законопроекты по неприкосновенности отличаются только сроком введения их в силу. И тут возникает вопрос: а действительно ли можно принять такое решение, которое отменит депутатскую неприкосновенность немедленно, или все-таки президентский законопроект, который относит все эти изменения на 2020 год, более реалистичен с правовой точки зрения?

Игорь Колиушко: Я думаю, что с правовой точки зрения можно принять оба варианта. Я считаю нормальным тактическим шагом вариант с отложением вступления в действие этой нормы до следующего созыва парламента. Очень многие вещи во многих странах, когда речь идет о статусе депутатов, принимаются не для самих себя, а для следующих поколений членов парламента. Обычно это касается таких вопросов, как зарплата и тому подобное.

В принципе, сужение каких-то возможностей тоже может попадать в ту же самую категорию. В этом я как раз не вижу проблемы.

Проблема в том, что эти два законопроекта идентичны по своему юридическому содержанию, и они идентичны с предыдущим законопроектом, который вносил президент Порошенко в 2015 году. На этот законопроект было сделано заключение Венецианской комиссии, которая высказалась категорически против такого решения. В этом заключении она, во-первых, напоминает, что с 2014 года существует отчет Венецианской комиссии о предмете депутатского иммунитета и его снятия. Они там детально проанализировали весь опыт европейских парламентов и сделали свои выводы. Почему-то президент и депутаты не хотят стать на точку зрения рекомендаций Венецианской комиссии.

Неприкосновенность не должна защищать депутата от расследования криминальных дел

Во-вторых, Венецианская комиссия четко указывает, что неприкосновенность ни при каких обстоятельствах не должна защищать депутата от расследования криминальных дел, если это не мешает исполнению его депутатских полномочий. То есть Венецианская комиссия говорит, что надо вносить изменения в статью 80 Конституции, но нельзя исключать полностью всю неприкосновенность. Комиссия делает вывод, что современный уровень верховенства права в Украине не позволяет полностью отказаться от депутатской неприкосновенности.

Виталий Портников: Это и есть главная проблема - уровень верховенства права. Даже Венецианская комиссия понимает, что политический контроль над судами пока никуда не делся.

А почему президент Порошенко, который, по идее, должен быть заинтересован в установлении как можно более быстрого контроля над депутатским корпусом, сам откладывает это до 2020 года, когда, возможно, он уже не будет президентом?

Игорь Колиушко: Причина только одна — желание получить дополнительные голоса за этот проект. Он понимает, что 300 голосов за законопроект без этой нормы точно не будет.

Виталий Портников: В таком случае, можно считать, что мы все время обсуждаем одну и ту же проблему, которая, по сути, неразрешима. Этот парламент примет закон в 2020 году, а потом появится новый депутатский корпус, который будет, вооружась рекомендациями Венецианской комиссии, вносить изменения в уже принятые решения.

Игорь Колиушко: Да, если будет принято юридически некачественное решение, новый созыв парламента будет иметь все основания опять ставить вопрос о внесении изменений в Конституцию. Венецианская комиссия будет предписывать, и это могут внести даже в какие-то рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы - обязанность Украины внести изменения в Конституцию, принять статус членов парламента в соответствии с рекомендациями.

Нельзя сказать, что уголовные преследования депутатов приводят к каким-то серьезным результатам

Виталий Портников: С другой стороны, так ли это важно для депутатов? Вы вспоминали о том, что Генеральный прокурор выступает с требованием лишить депутатов неприкосновенности, и их лишают неприкосновенности. Но если речь идет не о каких-то действительно тяжких преступлениях, то ничего не происходит, дела разваливаются в судах, депутаты выходят на свободу и продолжают работать в парламенте, находясь под следствием и лишаясь неприкосновенности. Нельзя сказать, что преследования приводят к каким-то серьезным результатам.

Игорь Колиушко: Для того, чтобы сегодня получить согласие парламента на криминальное преследование кого-то из депутатов, нужно предоставить очень серьезную информацию, что этот человек действительно совершил какие-то преступления. Всегда, когда такая информация предоставляется, парламент голосует за. Но это касается все-таки небольшого количества случаев. Во-первых, ни прокуратура, ни вся правоохранительная система не может отслеживать всю деятельность всех депутатов, иметь возможность каждого из них убедительно в чем-то обвинить. Во-вторых, полная ликвидация депутатской неприкосновенности, которую предлагает этот законопроект, приведет к возможности не просто обвинить кого-то в преступлении и повести в суд, а, например, просто задержать депутата по дороге в парламент, когда там будет готовиться какое-то голосование. Какой-то полицейский скажет: знаете, мне кажется, вы что-то нарушили, а ваше удостоверение вообще выглядит как поддельное.

Виталий Портников: Это утрированный пример.

Игорь Колиушко: Это становится возможным. Просто у нас такого не было, потому что все-таки все годы существования украинского государства статус депутата был защищен, даже слишком хорошо защищен. Норма Конституции была расширена законом о статусе народного депутата Украины, туда была вписана невозможность привлечения к административной ответственности. Сейчас этого уже нет, слава богу, хоть с этим навели порядок, штрафы платят все. Но вопросы задержания и ареста очень важны.

Виталий Портников: А почему не ставят вопрос о неприкосновенности главы государства, неприкосновенности судей, почему эта тема на третьем плане по сравнению с депутатской неприкосновенностью?

Игорь Колиушко: По судьям вопрос стоял в повестке дня, и его решили в рамках изменения Конституции относительно судебной системы. Судьям оставили нормальный, корректный уровень неприкосновенности, и никто против этого не протестовал. Изменения были только в том, что раньше его надо было преодолевать в парламенте, а сейчас это может сделать Высший совет правосудия, то есть, в принципе, легче решить вопрос о привлечении судьи к ответственности, если он этого заслуживает.

До сих пор нет закона об импичменте

Что касается президента, тут есть один механизм привлечения к ответственности — это импичмент. У нас до сих пор нет закона об импичменте, многие процедурные моменты привлечения президента к ответственности по импичменту не урегулированы законом, нет понятия статуса специального прокурора, специального следователя, который упоминается в Конституции.

С другой стороны, идея: «а давайте все это объединим», - всегда использовалась политиками для того, чтобы не проголосовать за сужение депутатской неприкосновенности. Это придумали давно, и это использовалось больше десятка раз. Как только кто-то, кто не хочет голосовать за сужение депутатской неприкосновенности, вносит законопроект, начинают предлагать: мы, конечно, за, но давайте вместе… А если вместе, то кто-то будет против. Я недавно в одном из комментариев сравнил эту ситуацию с ситуацией, когда у родителей трое детей, и всем надо купить новое пальто, но денег не хватает. Как поступят родители: купят в этом году одно, а в следующем будут копить на другое, или не купят никому?