В экономике

Transparency International о борьбе с коррупцией в Грузии

4 ДЕКАБРЯ 2017 г. ПЕТР ФИЛИППОВ

Сегодня Грузия стала лидером региона по борьбе с коррупцией. Согласно Индексу верховенства закона Transparency International (в странах мира 2016 года), среди стран Восточной Европы и Центральной Азии по уровню отсутствия коррупции Грузия заняла первое место. По данным этой организации, а также данныи Баромет из Швейцарии только 12% населения страны считают коррупцию одной из самых больших проблем страны. В общем рейтинге условий ведения бизнеса Всемирного Банка Doing Business за 2017 год среди 198 стран мира Грузия занимает шестнадцатое место и третье — по признаку затруднений при выдаче разрешений на строительство. Согласно Индексу экономической свободы, который ежегодно рассчитывает исследовательский центр Heritage Foundation, по уровню экономической свободы Грузия занимает сегодня тринадцатое место.

Но не все так хорошо в Грузии, как хотелось бы. Почетные места в рейтингах соседствуют со знакомой в России склонностью высших чиновников к коррупции. И тенденция пугает. Исследования Transparency International показывают, что в 2013 году лишь 12% опрошенных считали, что госслужащие пользуются служебным положением в личных целях, тогда как 2016 году — уже 40%. Эти исследования отражают лишь отношение населения к элитарной коррупции и, возможно, не точно отражают реальность. Мы знаем как на общественное мнение влияет обнародование результатов хотя бы пары антикоррупционных журналистских расследований по делам высших чиновников. Но остроту проблемы это не снимает. Что касается бытовой коррупции, то в 2016 году по ней показатель опустился ниже 1%, тогда как в 2013 году составлял 3% .Успех налицо.

Антикоррупционная стратегия и план действий

Первый документ об антикоррупционной стратегии Грузия приняла в 2010 году. Следующий — спустя 5 лет при правительстве президента Саакашвили Второй отличается тем, что был создано при активном участии общественности. Отчеты об исполнении этого плана периодически публикуются, причем в них отражается методология мониторинга коррупции и ее способ оценки.

Либерализация визового режима с ЕС и борьба с коррупцией

Важной составляющей активизации в борьбы с коррупцией оказало стремление Грузии к европейской интеграции. Либерализация визового режима была возможна при условии, чтоб Грузия усовершенствует свое антикоррупционное законодательство. Поэтому В 2015 году в закон «О несовместимости интересов и коррупции на государственной службе» были внесены поправки, в частности:

1. С 1 января 2017 года вступила в силу система мониторинга имущественных деклараций госслужащих;

2. Госслужащих обязали заполнять имущественную декларацию даже спустя год после ухода со службы.

Этот механизм позволяет предотвращать так называемые «должностные карусели», когда чиновники, набив карманы взятками на госслужбе, безнаказанно уходят в частный бизнес

Впрочем, в законодательстве по борьбе с коррупцией все еще есть пробелы. Были усовершенствованы механизмы института информаторов, позволяющие каждому гражданину без опасения преследований заявлять о нарушениях закона и случаях коррупции. Но нельзя сказать, что нововведения устранили все проблемы. Например, закон не затрагивает силовые структуры, нет и правовых механизмов, способных упорядочить процесс «снизу». Есть белые пятна и по взаимодействию с независимыми от правительства регулирующими органами.

Как будет работать система мониторинга имущественных деклараций, пока прогнозировать трудно. Предыдущий опыт был далеко не радостный. СМИ и неправительственные организации неоднократно публиковали сведения о недостоверности деклараций об имущественных активах конкретных госслужащих, но результатов это не давало. Нужна политическая воля правительства, членов парламента, и, несомненно, давление ЕС, чтобы это, наконец, изменилось.

Открытое правительство

Партнерство Открытого Правительства (Open Government Partnership, OGP) является инициативой, направленной на то, чтобы правительства стран исполняли взятые на себя конкретные обязательства по открытости процедур принятия решений, повышения участия граждан в обсуждении и выработке решений, их прозрачности, борьбы с коррупцией во властных структурах, внедрения в этой сфере инновационных технологий. Инициативу поддеожали восемь стран — учредителей, в том числе США и Великобритании.

В 2017 году Грузия была избрана председателем этой ассоциации, что хоть и почетно, но налагает большую ответственность. Правительство Грузии стремилось вовлечь в Партнерство новые страны. Особое внимание уделялось странам постсоветского пространства и отдельно — странам Центральной Азии. Понятно, что, учитывая корыстные интересы правящей бюрократии этих стран, сделать это не просто. Но участие в Партнерстве — это мирный процесс модернизации стран, при определенных условиях он может принести весомые плоды.

Грузия пытается показать пример. Она добилась значительных успехов в открытости работы над законодательством страны. С февраля 2016 года в парламенте Грузии действует Постоянный совет по открытости и прозрачности парламента. Совет разработал план действий, в котором заложил обязательства по внедрению участия граждан Грузии (через интернет) в создании и контроле исполнении депутатами Кодекса этики. Такой же подход применяется и к представителям других ветвей власти, среди которых особое значение имеет исполнительная власть.

Национальная антикоррупционная система Грузии

Согласно исследованию Transparency International, положительная динамика развития антикоррупционной системы в Грузии налицо Однако есть и серьезные проблемы. Сравнительный анализ ситуации с 2011 по 2015 годы показывает прогресс по восьми направлениям:

- гражданское общество,

- средства массовой информации,

- бизнес,

- служба аудита,

- работа омбудсмена,

- работа избирательных комиссий,

- деятельность законодательный орган,

- работа судов.

В то же время очевиден регресс в борьбе с коррупцией в исполнительной власти и правоохранительных органах. Впрочем, несмотря на отмеченный исследователями регресс, ситуация в исполнительной власти и правоохранительных органах лучше, чем в органах судебной и законодательной власти.

Причины, судя по всему, кроются в несовершенстве системы сдержек и противовесов во власти, отсутствия или слабости горизонтальной подотчетности и взаимоконтроля органов управления. Другими словами это проблемы совершенствования грузинской Конституции и, главное, ее исполнения гражданами и органами власти. Решение их лежит в создании в Грузии сбалансированной политической системы.

Cредняя оценка эффективности закона выше средней оценки его выполнения на практике.

Одной из задач, поставленной перед сформированной в мГрузии Конституционной комиссией, является создание эффективной системы контроля. В первую очередь это касается усиления роли парламента, как органа, контролирующего финансы органов исполнительной власти. По нормам ныне действующей Конституции парламент слаб: конституционные поправки 2010 года всего лишь заменили супер-сильного президента супер-сильным премьер-министром.

Парламент не стал собранием избранных представителей народа, утверждающих контролирующих расходы казны. Фактически его функции были ограничены ролью эдакого нотариуса. Понятно, чтобы Грузия стала реальной демократией, это потребуется изменить. Нужно право парламента на вынесение конструктивного вотума недоверия правительству, а также предоставления парламенту значительно больших возможностей в корректировке проекта бюджета. Понятно, что это потребует внесения изменений в Конституцию Грузии.

Не менее важно развитие в Грузии судебной реформы, прежде всего с целью исключения коррупции в суде. Наконец, в глубоких реформах нуждается и вся государственная служба.

Различия в качестве законов и практике их применения

Одним из признаков развитости страны является уровень исполнения действующих законов. В исследовании Transparency International сравниваются средние оценки показателей качества законодательства и практики его применения. Отмечено существенное различие между реальной ситуацией и требованиями Национальной антикоррупционной программы. Анализ двенадцати законов показал, что в каждом из них средняя оценка качества текста закона выше средней оценки уровня его применения. Небольшие достижения есть: С 2011 по 2015 годы вырос показатель средней оценки как норм законодательства, так и практики их осуществления, повысился примерно на 5%. Но этого мало.

Антикоррупционный индекс в сфере обороны

Особое значение в этом имеет антикоррупционная политика в сфере обороны. По данным 2013 года, Грузия находилась в категории Д — зоне высокого коррупционного риска. К 2015 году страна переместилась в категорию С — в зону среднего риска. В этой сфере рисками, своего рода минным полем для вооруженных сил, по прежнему являются госзакупки.

Рекомендации

Для достижения эффекта от проводимых реформ Грузии предстоит многое сделать. Об этом свидетельствуют заметные несоответствия между законами и практикой их применения. Значит, ключевой вопрос — менталитет грузин. Практика таких стран как Сингапур и Южная Корея показывает, что он не является непреодолимым препятствием. Телепропаганда, метод кнута и пряника позволяет в течении одного-двух поколений изменить сознание масс, сделать их не просто законопослушными, но и честными, сознающими ответственность за свою страну.

Хотим мы или не хотим, главной движущей силой реформ является политическая воля реформаторов. Именно ей объясняется несомненный прогресс Грузия в борьбе с коррупцией. Первые импульсы исходили еще от правительства Саакашвили, пришедшего к власти в 2003 году в результате «революции Роз». Новое правительство, сформированное по итогам выборов, сохранило ту же политику.

К числу назревших, остро необходимых для модернизации постсоветских стран относятся такие реформы, как:

• усиление функции финансового мониторинга парламента;

• повышение бюджетных полномочий парламента в процессе принятия и контроля исполнения бюджета;

• продолжение осуществления программы Открытого Правительства по обеспечению большей открытости всех ветвей власти, в том числе исполнительной, а также большей вовлеченности граждан в контроль за действиями власти;

• продолжение реформы государственной службы на основе лучших примеров зарубежного опыта, повышение ее эффективности; введения экзаменов и конкурсной системы отбора госслужащих;

• обеспечение независимости судебной власти и увеличение объемов финансирование судов;

• большую прозрачность при распределении уголовных дел, связанных с коррупцией, внедрение электронной системы жеребьевки при распределения дел между судьями;

• усиление политических партий через внедрение более справедливой системы финансирования, что позволит расширить возможности оппозиционных партий;

• обеспечение альтернативных источников финансирования общественных организаций и свободы при размещении их рекламы в СМИ.

Оптимизм в части борьбы с коррупцией (и как следствие – их модернизации и роста жизненного уровня населения) в странах Восточного партнерства можно связать лишь с желанием их лидеров модернизировать свои страны, с наличием политической воли, чтобы перейти от коррупционной системы сбора дани с населения к конкурентному рынку, основанному на законе, обеспечить независимость суда и гарантии частной собственности.

Обзор источников и прессы по ситуации в Грузии выполнил Петр Филиппов

Фото: Shakh Aivazov/АР/TASS