По данным Института проблем правоприменения (ИПП) при Европейском университете в Санкт-Петербурге, более 60% всех планово проверенных в 2017 г. юридических лиц – это муниципальные, региональные и федеральные организации. Это значит, что бесконечные проверки, чреватые штрафами, блокируют не только и не столько бизнес, т. е. экономическое развитие страны, сколько работу муниципальных органов, т. е. производство того, что называется общественным благом, а значит, негативно влияют на жизнь каждого из нас.

Есть два положения, которые многим согражданам кажутся более или менее очевидными. Первое – муниципальная власть не справляется со своими задачами. Второе – это объясняется тем, что муниципальные служащие непрофессиональны и/или коррумпированы. Способ, которым государственная власть пытается справиться с этой ситуацией, – совершенствование законодательства и постоянные проверки того, как это законодательство соблюдается. Предполагается, что это совершенствует систему государственного управления: государственные ведомства, больницы, муниципалитеты начинают работать более качественно, т. е. общественные блага, которые они предоставляют и обеспечивают (образование, здравоохранение, качественная городская инфраструктура и т. д.), становятся доступнее и качественнее – т. е. в конечном счете делают нашу жизнь лучше. Но это не так: это не просто не помогает решить проблему, но блокирует и без того небольшие возможности развития, которые сегодня есть у местного самоуправления и сектора производства публичных услуг, таких как образование и здравоохранение.

Давайте посмотрим, чем мы платим за постоянное переписывание законов и сопутствующие ему проверки, и решим, готовы ли мы платить эту цену. Принять какой-нибудь новый закон – дело нехитрое. Хитрость состоит, во-первых, в том, чтобы понять, нужен ли этот закон вообще. Во-вторых, в том, чтобы сформулировать этот закон так, чтобы он действительно улучшил ситуацию, т. е. сделал нашу с вами жизнь легче. Необходимость большинства новых регулятивных актов, которые принимают наши законодатели, вызывает множество вопросов, а что касается тех, которые, как кажется, если не необходимы, то небесполезны, то низкая юридическая техника законодателей (т. е. то, как сформулированы эти законы) практически сводит пользу от новых законов на нет. Обе эти проблемы достаточно серьезны, чтобы задуматься над тем, что и насколько быстро нужно менять в существующем законодательстве. Однако есть еще одна.

Любой новый закон предполагает новую практику его использования. Только вы приспособились к действующему законодательству, т. е. поняли, как в существующем законодательном поле работать, ситуация изменилась: «83-й закон вот пришел «О совершенствовании правового поля для бюджетных учреждений». Два года мы его обкатывали. Обкатали. Сделали. Привели в соответствие все документы, вычистили, сделали нормативные затраты. Раз! Все изменилось! В этом году формируем опять по-новому. <...> У нас бюджетное законодательство так меняется, что я сама постоянно учу», – говорит замначальника финансового управления в одном из небольших городов. Проблема даже не в том, что в такой ситуации сложно говорить о стабильности, – в этом случае трудно говорить о развитии. Ни один социальный институт, будь то бизнес, госуправление или судебная система, не могут нормально развиваться в ситуации постоянной «эпохи перемен».

Если для бизнес-сообщества существуют какие-то выходы (например, можно на свой страх и риск попытаться обойти те законы, которые кажутся совершенно нелепыми, и надеяться, что зоркий глаз проверяющих моргнет именно тогда, когда посмотрит в твою сторону), то для муниципального управления ситуация практически патовая. Чем чаще меняются законы, касающиеся какой-либо сферы, тем больше ее проверяют. Количество законодательных актов коррелирует с числом проверок (рекордсмен – образование). При этом качество проверок естественным образом формализуется: нагрузка на проверяющих увеличивается и большинство проверок сводится исключительно к контролю бумагооборота, а не к проверке содержательной стороны деятельности – на нее не хватает ни квалификации, ни времени.

Муниципалы находятся под гораздо более жестким прессом проверяющих органов, чем бизнес. По данным ИПП, МЧС, к примеру, за 2017 г. «проверило в Волгоградской области 713 объектов в сфере образования и 11 – в сфере торговли, в Чечне – 331 и 2, в Москве – 417 и 41 и в Кемерове – 860 и 8 соответственно». Если директор местной торговой сети или ресторана может надеяться на то, что его деятельность не вызовет пристального интереса проверяющих органов, директор школы или дома культуры точно знает, что его проверят, причем несколько раз и несколько разных инстанций. И какая-нибудь из этих инстанций выяснит, к примеру, следующее: по очередным СанПиНам в школах вообще не должно стоять никаких контейнеров для мусора, включая урны, и любая емкость, поставленная в классе для того, чтобы ученики могли бросать туда бумажки, – это нарушение. Или штраф будет выписан за то, что на знаке, запрещающем курение, который висит в доме культуры, сигарета изображена не в том направлении. Или что оградка, которой обнесен школьный двор, на несколько сантиметров ниже нормы.

В таких условиях проще всего просто ничего не делать: во-первых, гарантированно ничего не нарушишь, во-вторых, какой смысл делать то, что завтра, когда выйдет новый закон, просто утратит смысл. Если ты муниципальный служащий или руководитель государственного или муниципального учреждения и действительно хочешь что-то сделать качественно, опираясь на пожелания граждан, то ты должен быть одновременно очень смелым и изобретательным человеком. Потому что тебе нужно придумать, как сделать что-то, ничего не нарушая (для этого, помимо фантазии, желательно обладать хорошим юридическим образованием), а потом решиться это сделать, несмотря на постоянный риск выговора, штрафа и увольнения (а для этого зачастую нужно гражданское мужество). Сотрудников с такими качествами в муниципалитетах немного, но их непросто найти и в других сферах.

В очередной раз изменяя законодательство и санкционируя очередные проверки школ, поликлиник и т. д., важно помнить и понимать: от того, что бизнес несет убытки, страдает в первую очередь его владелец. Когда в аналогичной ситуации оказывается муниципалитет, больница или школа, убытки несут все. Просто потому, что бизнес обеспечивает своему владельцу прибыль, а муниципалитет и государство – производство общественных благ. У бизнеса есть выбор – работать или не работать: когда издержки становятся запредельными, предприниматель уходит и начинает заниматься чем-то другим. У школы же нет возможности перестать учить. Поскольку дополнительных ресурсов на то, чтобы подстраиваться под новые правила, никто не выделяет, остается только учить детей хуже и примитивнее: все больше времени учителей уходит на подготовку к проверкам, все меньше остается на детей. Если ты не соблюдаешь постоянно меняющиеся требования, тебя уволят. А если соблюдаешь – то на то, чтобы качественно делать свою работу, не остается сил. В результате, получая формально тот же объем общественных благ, мы с вами теряем в их качестве, расплачиваясь все вместе за непродуманное регулирование.

Автор - научный сотрудник центра Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге

Проверки против общественного блага