Правительство анонсировало вторую волну пенсионной реформы. Граждан поставят на автоподписку

Минфин и Банк России согласовали параметры реформы накопительной части пенсии. Переход к концепции индивидуального пенсионного капитала (ИПК) начнется с 1 января 2020 года. К 22% страховых взносов, которые работодатели уплачивают в часть страховой пенсии, добавятся дополнительные 6%, направляемые на индивидуальные пенсионные счета граждан. Взносы будут увеличиваться постепенно, на 1% в год.

В предложениях правительства нет ничего нового — концепция ИПК была представлена еще в 2016 году. Обсуждение судьбы накопительного элемента откладывалось из-за необходимости решения более насущного вопроса с повышением пенсионного возраста.

Власти специально развели во времени внедрение ИПК и другие аспекты «пенсионной реформы» (пенсионный возраст начнет увеличиваться уже со следующего года), чтобы не вызвать слишком сильное отторжение в обществе.

Расширение накопительного элемента — это практически безальтернативный вектор развития мировых пенсионных систем. Но в России при дизайне пенсионной реформы власти руководствуются исключительно фискальными мотивами, и грядущие изменения в накопительной части — не исключение, считает экономист Евгений Гонтмахер. «Речь идет об изъятии некоторого количества денег у населения для того, чтобы государство могло ими распоряжаться. А что будет, когда вы выйдете на пенсию, никого сейчас не волнует», — говорит эксперт.

70 млн россиян отправят в ИПК

Одним из наиболее обсуждаемых элементов новой накопительной модели стал механизм автоподписки, придающий ИПК полудобровольный характер. Профильные ведомства долго конфликтовали на эту тему — против автоматического включения граждан в накопительную систему выступали Минтруда и бывший вице-премьер по социальным вопросам Ольга Голодец, — но, по сведениям источников РБК, победу одержал финансово-экономический блок правительства.

В результате более 70 млн россиян, которые сегодня участвуют в накопительной системе, будут подключены к ИПК «по умолчанию». Те, кто не захочет платить дополнительные социальные отчисления и самостоятельно копить на достойную старость, смогут написать заявление об отказе. Юридически такой механизм возможен: один из пунктов 158-й статьи Гражданского кодекса в определенных случаях позволяет трактовать молчание как «выражение воли совершить сделку».

«Все вроде бы гуманно: вы можете выйти из плана, если напишете заявление. Но мы прекрасно пониманием, что многие даже не узнают о такой возможности».

«Расчет делается на то, что люди как-нибудь привыкнут, как с платежами на капремонт: народ привык и платит», — рассуждает Гонтмахер.

Идею использовать опцию «по умолчанию» для включения людей в пенсионные планы популяризовал нобелевский лауреат по экономике 2017 года Ричард Талер. Из-за склонности к инерционному поведению люди то и дело невольно пренебрегают собственными интересами — например, постоянно откладывая заполнение пенсионных форм, заявил Талер. Поэтому государство или работодатель должны «подталкивать» их в нужном направлении. Сейчас в США более половины всех пенсионных планов применяют автоподписку.

С точки зрения устойчивости пенсионной системы участие «по умолчанию» — это хорошо, но только при наличии простой процедуры отписки, говорит главный экономист «Эксперт РА» Антон Табах. «Если процедура будет муторной и непрозрачной, как с переводом накоплений из одного НПФ в другой, то все это быстро может превратиться в издевательство над гражданами и дискредитировать реформу на входе», — предупреждает эксперт.

Небухгалтерский дефицит

Помимо чисто финансовых проблем российская пенсионная система в последние годы столкнулась с дефицитом доверия со стороны населения.

Так, в 2014 году граждане неожиданно узнали, что их пенсионные накопления на самом деле принадлежат государству, и оно собирается заморозить их для интеграции Крыма и финансирования военных расходов.

«Эта часть пенсии вводит людей в заблуждение из-за своего названия, но никакого отношения к индивидуальным накоплениям она не имеет», — говорила Ольга Голодец.

Нынешний жест властей можно понимать как попытку раскаяться и предложение начать все сначала, но на этот раз с определенными гарантиями. В рамках ИПК накопления будут принадлежать самому работнику, а не Российской Федерации. «Заморозка этих накоплений была бы потрясением основ — на уровне заморозки банковских вкладов», — уверен Табах. Если официальные лица не будут делать пугающих высказываний на этот счет, а главное, смогут максимально долго воздерживаться от всевозможных заморозок, то у правительства есть шанс со временем вернуть доверие к накопительной системе, полагает эксперт.

Впрочем, многие эксперты скептически относятся к заверениям государства, что «на этот раз все будет по-другому». «Опыт некоторых стран Центральной и Восточной Европы показывает, что существует много различных способов заморозить накопления вне зависимости от формы собственности. Эти два вопроса никак не связаны между собой», — говорит заведующий лабораторией анализа институтов и финансовых рынков РАНХиГС Александр Абрамов.

К тому же

если бы власти хотели построить работающую и привлекательную систему, а не просто собрать деньги с населения, они бы разморозили имеющиеся накопления

и придумали бы какую-то компенсацию тех денег, которые за это время не поступили на счета россиян, считает Евгений Гонтмахер. «Это, по крайней мере, выглядело бы более-менее логично. А так — зачем вводить что-то новое, если можно просто разморозить прежние накопления?»

Накопительная система без среднего класса

Вопрос не только в доверии, но и в том, какая архитектура пенсионной системы является оптимальной для России с ее нынешним уровнем экономического развития. Скорее всего, действовавший до 2014 года обязательный накопительный элемент, как бы сильно он ни критиковался в экспертном сообществе, в данном случае является оптимальным подходом.

Вместо искусственной конструкции с заморозкой накоплений и введением автоподписки, лучше было бы развивать обязательную накопительную часть, говорит Гонтмахер. «В научной литературе давно описана классическая трехуровневая система, которая сложилась во всем мире: это распределительная, обязательная накопительная и добровольная накопительная части. У нас же начинают придумывать что-то на пустом месте, из-за чего вся система теряет понятность и прозрачность», — сокрушается эксперт.

Нужно реформировать НПФ, чтобы они работали более эффективно, но не отказываться от обязательного накопительного компонента, согласен Абрамов. По данным исследования РАНХиГС, из 83 крупнейших стран мира 36 стран сохраняют обязательную накопительную систему. Причем это преимущественно развивающиеся страны, которые понимают, что не могут принудить человека к накоплению, и поэтому стараются соблюдать долгосрочные правила игры. «Россия принадлежит к числу таких стран, как Венгрия, Аргентина и Польша, которые свернули с этого пути и пошли за каким-то мифическим механизмом пенсионных планов с автоподпиской», — говорит Абрамов.

В России слишком тонкая прослойка среднего класса, которая может позволить себе копить на старость из собственных денег.

По разным оценкам, для этого требуется зарплата как минимум в 60 тысяч рублей, то есть в 1,5 раза выше средних показателей по России.

«Накопительный элемент заточен под работающую часть среднего класса, у которой нет капиталов, чтобы жить на них в старости, а государственная пенсия недостаточна для замещения доходов. Вопрос о том, сколько в России таких людей, готовых официально копить на старость, дискуссионный», — говорит Табах.

В 2002 году, когда в России вводился накопительный элемент, предполагалось, что экономика будет развиваться высокими темпами. Рост зарплат должен был позволить постоянно улучшать пенсионное обеспечение населения. Некоторое время так и было, но в начале 2010-х нефть перестала стимулировать экономику. Вместо реформ руководство страны резко сменило внешнеполитический курс, который привел Россию к санкциям, изоляции и торможению экономического роста.

«В экономике с низкими и не растущими зарплатами полноценная накопительная система фактически невозможна. Если Россия долгое время будет оставаться бедной страной, то накопительная часть превратится в схему для небольшой когорты состоятельных людей», — говорит Гонтмахер.

Это приведет к дальнейшей фрагментации пенсионной системы — в ней окончательно оформятся отдельные секции для силовиков, госслужащих, жителей столицы и других привилегированных групп. Новые пенсионные планы будут доступны только рентабельным монопольным компаниям, но не среднему бизнесу. «Будет примерно как в Китае, где только 8% населения имеет какую-то накопительную пенсию, а все остальные смотрят на это с завистью, потому что ни они сами, ни их работодатели не могут себе этого позволить», — считает Абрамов.

Пенсии на инфраструктуру

Еще одна проблема накопительной системы состоит в том, что даже при наличии сбережений россиянам некуда инвестировать внутри страны. В России так и не появилось нормальных финансовых инструментов, которые приносили бы стабильную долгосрочную доходность, а деятельность НПФ до сих пор крайне непрозрачна.

«Главная угроза для накоплений в России — это девальвация рубля, которая повторяется каждые 7–8 лет. Чтобы накопления справлялись с ней, их нужно инвестировать в глобальные активы», — говорит Абрамов.

Сейчас тенденция обратная: в структуре портфелей пенсионных фондов доминируют рублевые облигации, которые часто не могут обеспечить доходность даже на уровне инфляции. Сбережения россиян все чаще инвестируются в российский госдолг или в корпоративные бумаги российских госкомпаний, которые лишены источников дешевых денег за рубежом — им это выгоднее в большей степени, чем пенсионерам. Вскоре ВЭБ, куда автоматически направляются деньги «молчунов», получит статус НПФ и сможет еще более свободно распоряжаться пенсионными ресурсами.

Пример такого сценария реализован в современной Польше. «Пенсионные накопления в Польше практически без ведома граждан забирают и инвестируют в госфонд развития промышленности — грубо говоря, в польский ВЭБ», — рассказывает Абрамов. По всей видимости, пенсионные деньги придутся к месту для масштабных инфраструктурных планов Минэкономрзавития. «Есть большой шанс, что эти средства пойдут не в надежные активы, а на финансирование каких-то еще не опробованных государственных проектов», — полагает эксперт.

Пенсионная реформа, акт второй

На пресс-конференции в понедельник социальный вице-премьер Татьяна Голикова отказалась комментировать реформу накопительной части пенсии, поскольку окончательный законопроект еще не готов. Но зато анонсировала очередную «модернизацию» формулы расчета страховой пенсии в 2025 году.

Нынешняя балльная система — это не более чем расчетный механизм, который должен интересовать только узкий круг профильных специалистов, обычным гражданам все равно в этом не разобраться, говорит Табах. «К тому же то, черпаком какой формы и из какого материала раздают пенсии из общего котла, мало влияет на надежность пенсионной системы и даже на размер выплат».

Тем не менее

для многих людей новость о модернизации — это сигнал о том, что неприятности с пенсионной системой до сих пор не улажены.

Объявив о повышении пенсионного возраста, власти так и не смогли разобраться ни с одной из системных проблем, от привилегированного положения силовиков до неисправного накопительного компонента и балльного принципа расчета обязательных пенсий.

«Сегодня государственная пенсия деформируется совершенно непонятным образом и содержит в себе много противоречий. Думаю, она не сможет быть стабильной даже на пятилетнем промежутке времени», — уверен Абрамов. Это огромный контраст с опытом западных стран, где пенсионные реформы порой обсуждаются десятилетиями, а продуктом дискуссий становятся долгосрочные правила игры (в отдельных случаях, как в Новой Зеландии, контуры пенсионной системы почти не меняются уже более 100 лет). В России пенсионная конструкция пока что больше напоминает не прочное старинное здание, а хрупкий карточный домик.