Зачем России сильные регионы? Наталья Зубаревич в проекте «1989. Речи свободы»

Тридцать лет назад в Москве собрался I Съезд народных депутатов СССР. Он транслировался в прямом эфире и оказался самым популярным реалити-шоу того времени — страна прилипала к телевизорам, люди не могли поверить, что эпоха бурных и продолжительных аплодисментов уходит в прошлое (как тогда казалось), что о проблемах страны можно говорить свободно и открыто.

В память о том съезде мы отобрали пять речей с пятью знаковыми, как нам представляется, идеями и попросили современных политологов и журналистов высказаться об этих идеях с позиций сегодняшнего дня.

О выступлении Нурсултана Назарбаева, на съезде впервые заявившего о том, что у союзных республик есть свои национальные интересы и их нужно учитывать, размышляет Наталья Зубаревич.

«В то же время, товарищи, только сильная республика — основа сильного центра. Надо на деле расширить права всех республик как равноправных, суверенных членов федеративного союза в его ленинском понимании. Должен быть разработан эффективный механизм реализации полномочий республик; монополия на недра как исключительную собственность Союза должна быть в разумных пределах, переработка их должна быть выгодной и для республики. Необходимо гарантировать достойное представительство национальных республик в руководстве во всех федеральных органах, включая правовые, оборонные, внешнеполитические».

Николай Бердяев давно сказал: «Русская душа ушиблена ширью…». К ушибам относится и шизофреническое сочетание гордости размерами страны и страхов распада огромной, неоднородной, слабо заселенной и плохо обустроенной территории. Задача удержания огромного пространства всегда решалась с помощью жесткой централизации власти, максимального контроля над территорией, а периоды ее ослабления воспринимались как время смуты и беспорядка. Исторически российский «маятник» качался от сверхцентрализации со всеми издержками подавления интересов территорий и выкачивания их ресурсов до децентрализации с бардаком в управлении и политикой шантажа со стороны региональных элит, требующих особых привилегий.

Ослабление центральной власти в конце 1980-х привело к «параду суверенитетов» и последующему распаду СССР. Слабость российской власти в начале 1990-х сопровождалась стихийной децентрализацией, ее лидерами были республики, Татарстан даже включил положение о суверенитете в свою конституцию. Децентрализация была этнически окрашенной и неинституционализированной — кто смог договориться, тот и получал больше привилегий: Татарстан не платил налоги в федеральный бюджет, большинство республик имели налоговые льготы. Русские регионы так же боролись за привилегии, губернатор Свердловской области Россель даже провозгласил Уральскую республику. Поэтому «лихие 90-е» воспринимаются многими как очередное смутное время в истории России.

Однако именно в это время стало зарождаться горизонтальное взаимодействие территорий — регионы объединялись в ассоциации межрегионального сотрудничества, наиболее активным было «Сибирское соглашение». С середины 90-х началась реформа межбюджетных отношений для перехода к более транспарентным правилам игры между центром и регионами вместо хаотичной децентрализации «по понятиям». Появилась и переговорная площадка для согласования интересов центра и регионов — верхняя палата парламента, в которой заседали главы двух ветвей региональной власти. Это были первые шаги к реальному федерализму — более гибкой системе управления огромной и разнородной страной, где интересы центра объективно не могут совпадать с интересами регионов, нужно договариваться и находить компромиссы.

Укрепление центральной власти с начала 2000-х годов вернуло систему управления в привычную «колею»: политическая и бюджетная централизация усиливается год от года, контроль стал тотальным по всей «вертикали» до муниципалитетов. Однако эффективность территориального управления все ниже, ведь при сверхцентрализации разрушается обратная связь, плохо учитываются интересы регионов и муниципалитетов, растет иждивенчество.

Развитые страны в последние десятилетия идут по иному пути, децентрализуя систему управления по принципу субсидиарности — передачи полномочий и ресурсов «вниз», на уровень, более близкий к населению, что усиливает обратную связь и тем самым повышает эффективность управления. Такую политику проводят даже страны, которые не являются федерациями, например, Франция и, до последних лет, Польша.

Раньше или позже России также придется пойти этим путем, но, скорее всего, «маятник» будет качаться еще не один раз… Выбраться из «колеи» сверхцентрализации трудно, мешают шизофренический страх распада огромной страны и отсутствие культуры и опыта компромиссов, необходимых для федеративных отношений. Не отрефлексирована травма распада СССР — как развала жестко централизованной страны, в которой союзные республики были созданы по этническому принципу, обладали развитой системой управления, а элиты не умели и не хотели договариваться. Не отрефлексированы реальные риски распада России в «лихие 90-е», ведь децентрализация помогла сохранить страну, хотя и с огромными издержками, — гибкие системы более жизнеспособны. Не отрефлексированы и современные страхи: каким образом может развалиться страна, состоящая из более чем 80 регионов, — на мелкие кусочки? Или отколется Татарстан, республики Северного Кавказа? Или Приморский край захочет в Китай? При логическом анализе понятно, что Россия — не СССР, в ней нет таких крупных частей с самостоятельным управлением, вероятность распада крайне мала даже при ослаблении центра и стихийной децентрализации. Не о распаде нужно думать, а о повышении эффективности территориального управления, развитии конкуренции регионов и городов за инвестиции и человеческий капитал, а не только за трансферты из центра.

Оптимальным вариантом была бы управляемая децентрализация и федерализация, необходимость которой понимается сильным центром и осуществляется последовательно, а не хаотически, под давлением обстоятельств. Формальные институты для управляемой децентрализации созданы, но они сейчас «спят». Верхняя палата способна представлять интересы регионов и быть площадкой для их согласования с центром; межбюджетные отношения должны быть более прозрачными, сейчас они сильно испорчены «ручной» раздачей трансфертов, особенно в 2018 году; выборы губернаторов и мэров уже были прямыми и проходили без фильтров; большинство регионов не были «удельными княжествами» благодаря системе сдержек и противовесов — власть распределялась между губернаторами и мэрами крупных городов. Необходимый контроль центра уже оформлен законодательно — можно снять любого губернатора по причине недоверия президента или за плохую бюджетную политику.

Осталось «всего ничего» — понять, что маятник дошел до упора и неизбежно двинется в обратную сторону, почистить уже имеющиеся институты, чтобы они заработали, и мучительно учиться культуре компромиссов. В текущем политико-экономическом цикле этого не произойдет, придется ждать и готовиться.

Читайте также в проекте «1989. Речи свободы»:

«Разрушение персоналистского режима» Владислава Иноземцева — о выступлении Александра Оболенского, в первый день Съезда выдвинувшего свою кандидатуру как альтернативу Михаилу Горбачеву.

Открытие «глубинного народа» Владимира Пастухова — о выступлении Юрия Афанасьева, подарившего России понятие «агрессивно-послушное большинство»

«России нужно выйти из себя» Сергея Простакова — о выступлении Валентина Распутина, предложившего государству отказаться от имперского пути развития.

«Когда в России, наконец, примут „декрет о власти“?» Кирилла Рогова — о выступлении Андрея Сахарова, который заявил о необходимости отмены монополии КПСС на власть в стране.