ПАСЕ пошла на уступки, чтобы Россия вернулась в организацию. Зачем это нужно Европе? Что получит Россия?

Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) приняла поправки, позволяющие вернуть российской делегации все права (и самое главное — право голоса), которые были отняты у нее в 2014 и 2015 годах. Но немедленного возвращения российских парламентариев в ПАСЕ не произошло, потому что депутатам из других стран удалось заблокировать его еще как минимум на сутки. В случае, если Россия вернется в организацию, ее может временно покинуть делегация Украины. Некоторые европейские политики уже назвали решение в пользу России позором. «Медуза» рассказывает, почему вопрос о полномочиях России в организации, которая не имеет существенных рычагов влияния, вызвал такой острый конфликт.

Что такое ПАСЕ? Чем она занимается?

Это одно из ведомств Совета Европы (не путать с главным политическим органом Евросоюза — Европейским Советом). Совет Европы и ПАСЕ (изначально — Консультативный совет) были созданы в 1949 году для сотрудничества стран Западной Европы. После ликвидации Варшавского блока к Совету присоединились страны Восточной Европы, а в 1996 году — и Россия. Теперь в Совете Европы состоят 47 стран, как членов Евросоюза, так и не членов.

Главная задача Совета Европы — создание и насаждение по всему континенту «европейских стандартов» в области конституционного права и прав человека. Страна-член Совета обязуется следовать принятой в 1953 году европейской Конвенции по защите прав и свобод; например, именно эта конвенция обязала Россию после вступления в Совет Европы ввести мораторий на смертную казнь.

ПАСЕ состоит из 318 членов (и такого же количества их заместителей), избираемых парламентами стран-участниц. Количество членов ПАСЕ от каждой страны примерно пропорционально ее населению. Россия входит в число стран (наряду с Великобританией, Францией, Германией, Турцией и Италией) с наибольшим представительством; их представляет по 18 человек; 11 членов выбирает Госдума, еще семь — Совет Федерации.

ПАСЕ, как и большинство органов Совета Европы (комитет министров иностранных дел, Венецианская комиссия) занимается в основном консультированием стран-участниц, выпускает резолюции, рекомендации и так далее. Кроме того, ПАСЕ дает оценку качеству выборов в разных странах и, совместно с другими органами, проводит мониторинг в странах, где не все в порядке с соблюдением стандартов демократии (так, «под мониторингом» сейчас находятся десять членов Совета, в том числе Россия, Грузия, Украина и Турция).

Резолюции, доклады и другие документы ПАСЕ носят рекомендательный характер для стран-участниц, в отличие, например, от решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), который разбирает жалобы граждан на нарушения странами Конвенции по соблюдению прав.

Почему Россию лишали права голоса в ПАСЕ?

Из-за событий на Украине. В апреле 2014 года после присоединения Крыма российская делегация была лишена права голоса и исключена из руководящих органов Ассамблеи до конца года. Через год ограничения не только не были сняты, но и ужесточены — России запретили участвовать в комитетах Совета Европы. В ответ Москва отозвала свою делегацию в ПАСЕ. С 2017 года Россия не платит членские взносы в организацию; Москва выставила условия для возвращения — ПАСЕ должна принять поправку к своему уставу, запрещающую вводить ограничения для делегаций провинившихся стран. Эта поправка была принята в рамках резолюции 25 июня.

Это не первые ограничения на участие российских представителей: схожий запрет действовал в 2000 году из-за войны в Чечне, но был снят в 2001 году. С тех пор Россия находилась под мониторингом ПАСЕ, как страна, нарушающая права человека. ПАСЕ постоянно выдвигала Москве обширные списки претензий.

Обсуждалось лишение России права голоса и в 2008 году после войны с Грузией. Тогда Ассамблея решила дело в пользу России, постановив, что обе страны несут равную ответственность за развязывание войны. Через год специальная комиссия ПАСЕ по расследованию событий 2008 года основную вину возложила на Грузию.

Зачем ПАСЕ восстанавливать права делегации России?

Чтобы влиять на соблюдение прав человека в России и получать членские взносы. Летом 2019 года истекают два года с тех пор, как Москва прекратила платить взносы в Совет Европы. Согласно уставу Совета, неплательщик через два года может быть исключен из организации. Совет явно не хотел исключать Россию окончательно. Во-первых, ПАСЕ и ЕСПЧ являются инструментами влияния на Россию; выход России из Совета может привести к тому, что она откажется соблюдать Конвенцию по защите прав (или сделает национальные законы выше международных соглашений); не исключено, что тогда возникнет угроза снятия моратория на смертную казнь. Кроме того, российские граждане лишатся доступа к правосудию ЕСПЧ.

Во-вторых, Совет Европы заинтересован в российских взносах. Каждая страна платит взнос, пропорциональный ее представительству; таким образом, доля России — одна из пяти максимальных; она составляет около 33 миллионов евро или 7% всего бюджета организации. Отказ России платить взносы (и решение находящейся под мониторингом Турции уменьшить свои) привели к хроническому дефициту бюджета организации.

Комитет министров Совета, заседавший в мае, фактически увязал возвращение прав российской делегации с уплатой взносов — министры выступили за то, чтобы все делегации «имели возможность участвовать на равноправной основе в работе Комитета министров и Парламентской ассамблеи» и напомнили, что «одним из основных обязательств государств-членов является уплата взносов».

Пока не вполне ясно, заплатит ли Россия весь свой долг по взносам после восстановления прав делегации — Госдума обещала обсудить вопрос позднее; в бюджет России на 2019 год взносы не заложены.

Зачем России возвращаться в ПАСЕ?

Чтобы сохранить отношения с Европой. Российские чиновники и политики не раз заявляли, что страна может прожить вообще без членства в Совете Европы и в ПАСЕ в частности. Так, без участия в Совете живет Белоруссия, которая в 1997 году отказалась соблюдать мораторий на смертную казнь, из-за чего потеряла свой статус «специального гостя» в ПАСЕ.

Однако выход или исключение из ПАСЕ мог бы осложнить отношения России со странами Европы, в том числе затруднить экономические переговоры.

Дмитрий Кузнец