Удастся ли разгрести мусорные свалки за счет бизнеса

До конца марта правительство должно решить, каким образом бизнес будет оплачивать утилизацию упаковки и товаров, которые он производит и продает. И за этим стоит пристально следить, ведь новые правила могут превратиться в по сути новый налог для бизнеса. Причем расходы непременно вырастут: в 2016–2018 годах экологический сбор с бизнеса дал государству всего 6,1 млрд рублей. В новой конфигурации власти хотят собирать по 136 млрд рублей в год.

По просьбе The Bell, редакция аналитического Telegram-канала Trash Economy разобрала последнюю версию концепции расширенной ответственности производителей, разработанную Минприроды, и объясняет, что с ней не так.

Что случилось

Одна из последних версий концепции расширенной ответственности производителей (РОП) прямо сейчас проходит антикоррупционную экспертизу. 5 марта — последний день, когда принимаются замечания. Затем документ рассмотрят в Белом доме. Владимир Путин поручил утвердить его к 31 марта.

«Нужно кардинально снизить объем отходов, поступающих на полигоны, внедрять раздельный сбор мусора, в целом переходить на экономику замкнутого цикла и уже с 2021 года начать применение механизма так называемой расширенной ответственности производителей, когда производители и импортеры товаров и упаковок несут расходы по их утилизации. Если сказать просто: загрязнитель платит».

Владимир Путин

В чем суть РОП? Ответственность за утилизацию выпущенной или импортированной продукции в конце ее жизненного цикла или, как еще говорят, после утраты потребительских свойств. То есть произвел или ввез в страну что-то, что может оказаться на свалке, переработай сам или заплати тем, кто может переработать, чтобы не нанести вред окружающей природе.

Вообще-то РОП в России ввели еще в 2014 году. Но механизм не работает. Прежде всего потому, что и нормативы утилизации (доля товаров или упаковки, подлежащих обязательной утилизации), и ставки экологического сбора (плата за невыполнение норматива утилизации) не соответствуют реальным затратам на раздельный сбор отходов и извлечение из них вторсырья. И, соответственно, не стимулируют бизнес участвовать в создании функционирующего рынка управления отходами.

Спешка, в которой выполняется поручение Путина, может привести к тому, что рынок получит очередной неработающий механизм. Ко всем обсуждавшимся версиям документа есть три серьезных вопроса. Вот они.

С кого будут взимать экологический сбор?

Как сейчас. Согласно закону «Об отходах производства и потребления», расширенная ответственность лежит на производителях и импортерах товаров. Их 54 группы, для каждой установлены свои нормативы.

Что в концепции. В первых версиях ответственность тоже возлагали на производителей товаров в упаковке, но в ходе многочисленных обсуждений и правок многое поменялось. Последняя версия документа предполагает внедрение РОП в два этапа:

• на первом, с 1 июля 2021 года, обязанность уплачивать экологический сбор ляжет на производителей и импортеров упаковки;
• на втором, с 2022 года по 2024-й, к производителям и импортерам упаковки добавятся производители и импортеры товаров: сначала — только батареек, ртутных ламп, электроники и автомобильных шин, позднее номенклатуру расширят.

Аргументы «за». Обкатать механизм на производителях упаковки проще всего — их легче вычислить, чем производителей товаров в этой упаковке. Соответственно, исполнение РОП можно будет контролировать.

Постепенное распространение ответственности на производителей товаров сгладит рост нагрузки на бизнес, даст время для подготовки инфраструктуры. Пионерами станут наиболее продвинутые в смысле утилизации отрасли. Мощности для утилизации шин, батареек и электроники работают вполне исправно.

Аргументы «против». Наивно рассчитывать на то, что производители упаковки сами начнут переходить только на перерабатываемые материалы. Дизайн и состав упаковки им диктуют производители товаров, которые пытаются привлечь потребителей и нарастить продажи.

Перенос ответственности с них на подрядчиков производителям выгоден, но при этом они теряют интерес к повышению экологичности упаковки: ну и что, что коробка из-под конфет или бутылка из-под пива едет на свалку — я за это не отвечаю.

А рост затрат на упаковку (производители упаковки не преминут переложить экологический сбор на чужие плечи) они точно так же перенесут на плечи потребителей. Выполнить же стопроцентный норматив даже по неперерабатываемым фракциям производителям упаковки помогут мусоросжигательные заводы с выработкой энергии и производители топлива из отходов.

Кто и как должен собирать деньги?

Как сейчас. У производителя несколько вариантов выполнения РОП:

• самостоятельно утилизировать утратившие потребительские свойства отходы и упаковку;
• сделать это с помощью переработчиков, заплатив им за переработку определенного количества вторсырья и получив соответствующий акт;
• уплатить экологический сбор в бюджет.

Что в концепции. Вариант с самостоятельной утилизацией авторы концепции исключили сразу. Затем исчезла и предлагавшаяся ранее утилизация через профильную ассоциацию. Теперь оператором экологического сбора предлагается сделать ППК «Российский экологический оператор» (РЭО), администратором — ФНС. Сборы будут поступать в специально созданный фонд.

Аргументы «за». Как показал опыт, многие производители (прежде всего небольшие и средние компании) пытаются отстраниться от РОП: не сдают отчетность, покупают фальшивые акты об утилизации (правда, ни одного штрафа за такие нарушения никому не предъявили). Запрет на самостоятельную утилизацию лишит их возможности уклоняться от своих обязанностей.

Выявить всех субъектов РОП (производителей и импортеров) и, соответственно, найти нарушителей Росприроднадзор, администрирующий сейчас выполнение нормативов утилизации и уплату экологического сбора, не может. У него нет для этого инструментов (представление отчетности носит заявительный характер). У ФНС в этом смысле больше возможностей, тем более что ее основной функцией определено обеспечение собираемости платежей.

Аргументы «против». Лишение производителей товаров и упаковки возможности утилизировать отходы самостоятельно или хотя бы через профильную ассоциацию — это все равно что ввести новый налог. При этом бизнес не будет понимать, куда и на какие конкретно цели идут его деньги.

В Европе (например, в Германии) субъекты РОП не платят экосбор в бюджет, а обеспечивают утилизацию отходов через систему «Зеленая точка». В нее входят несколько системных операторов — фактически это ассоциации, созданные самими производителями и уплачивающие взносы за утилизацию отходов. Операторы оптимизируют логистику, находят качественных переработчиков с оптимальными ценами, продают вторичную продукцию, полученную после переработки, тем самым минимизируя затраты своих членов на утилизацию.

Кто и как должен распределять собранное?

Как сейчас. Экосбор идет в региональные бюджеты. В 2016–2018 годах было собрано всего 6,1 млрд рублей. Но Минприроды считает, что в новой конфигурации можно будет собирать по 136 млрд рублей в год.

Местные власти должны тратить деньги на создание инфраструктуры для обработки и захоронения отходов. Поправки в закон, которые обязывают расходовать средства экологического сбора на утилизацию того вида товара, за который он был уплачен, пока только обсуждаются.

Что в концепции. Распределением средств из фонда РОП займется ППК РЭО. В его функции в том числе входят планирование системы сбора, обработки, транспортирования и утилизации вторичных ресурсов и заключение договоров, предусматривающих их поставку, использование и ввод мощностей по обработке и утилизации отходов.

Аргументы «за». Специальных разъяснений преимущества такого выбора в концепции нет, и сторонниками этой конфигурации выступают в первую очередь сам РЭО и Минприроды, которому подведомственен оператор. Но даже лояльные участники рынка просят пояснить, как будет организовано взаимодействие с плательщиками и переработчиками, по каким именно критериям будут распределяться средства и кто будет ответственен за утилизацию нужных фракций в нужном объеме.

Аргументы «против». Лучшие мировые практики свидетельствуют, что система сбора и распределения экологического сбора работает, если производитель может контролировать целевое использование своих средств.

Кроме того, мы все видели, как РЭО пытался в прошлом году организовать доверенную ему поддержку технологических инвестиционных проектов в отрасли. Сотрудники оператора даже не смогли презентовать внятную методологию отбора потенциальных кандидатов.