Индексация слов. Почему «социальные» поправки в Конституцию не только бессмысленны, но и вредны

Завлекая россиян на голосование по поправкам к Конституции, позволяющей Путину обнулить сроки, власти рекламируют в том числе «социальные» поправки — за доступность медицинского обслуживания, детей как главный приоритет государственной политики и обязательную индексацию пенсий. Старший юрист Института права и публичной политики Анита Соболева изучила текст этих поправок и обнаружила, что они не просто бесполезны, но и опасны.

20 января президент внес в Госдуму пакет поправок, из которых социального блока касались только две. Первая — о том, что минимальный размер оплаты труда не должен быть менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации. При этом пособия и иные социальные выплаты должны индексироваться в порядке, установленном федеральным законом. Вторая — о том, что в России «формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений и поддерживается ее эффективное функционирование, а также регулярно осуществляется индексация размера пенсий в порядке, установленном федеральным законом».

Есть ли вообще смысл в этих поправках?

МРОТ без всякого упоминания в Конституции должен покрывать базовые расходы на воспроизводство рабочей силы, то есть на питание, кров, одежду и базовые культурные потребности. Он просто не может быть ниже прожиточного минимума, потому что иное означало бы, что человек, имеющий работу, не имеет средств оплатить проезд, чтобы до нее доехать, и сапог, чтобы дойти до нее не босиком. При зарплате ниже прожиточного минимума работник голодает, не покупает одежду и не может оплачивать счета за коммунальные услуги. Понятно, что такое положение абсурдно и экономически невыгодно: за еду и кров работали только рабы, но такой строй оказался исторически несостоятельным.

Установление гарантированного минимума оплаты труда, который обеспечил бы жизнь и достойное существование человека, уже было гарантировано статьей 7. Таким образом, поправка не привнесла ничего нового. Если где-то людям и платили меньше, то только потому, что официальная зарплата расходилась с реальной, или потому, что не работали рыночные механизмы, направленные на замену непроизводительного труда более эффективным. Стране, которая ставит перед собой цель стать одной из передовых экономик мира и берет курс на инновации, нанотехнологии и наукоемкое производство, даже как-то неловко записывать в Конституцию норму о том, что МРОТ должен покрывать затраты на воспроизводство рабочей силы. И эта норма человеку труда преподносится как подарок от решившей стать щедрой государственной власти. При таких ориентирах сложно говорить, что у нас «создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан», как это закрепляет новая статья 75.1.

«Неловкая» норма о МРОТ преподносится как подарок от власти

При этом в поправке есть ловушка: в ней говорится о величине прожиточного минимума «трудоспособного населения в целом по Российской Федерации». То есть минимальный размер оплаты труда оказывается привязан не к уровню жизни в конкретном регионе, а к среднестатистической корзине по стране в целом. Поэтому может оказаться, что работник в Москве или Екатеринбурге даже после этой поправки на получаемый им МРОТ не сможет себе купить пресловутые сапоги, чтобы зимой добраться до работы или отвести ребенка в школу.

Вводимый в пункт 6 статьи 75 пассаж о том, что в Российской Федерации «формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений» тоже не привносит новых социальных благ, поскольку государственные пенсии и так гарантированы нам статьей 7 Конституции, а принципы всеобщности и справедливости вытекают из запрета любых дискриминационных ограничений прав граждан.

А вот принцип солидарности поколений, который был заложен в советскую пенсионную систему и который состоит в том, что молодые платят из своих налогов за пенсии старшего поколения, позволяет при желании поставить крест на каких-либо других моделях пенсионной реформы. Прежде всего на накопительной системе. Это нововведение означает крах предыдущих пенсионных реформ, которые исходили из того, что принцип солидарности поколений постепенно будет вытесняться накопительной системой, при которой каждый работник будет делать отчисления на свою будущую пенсию. Видимо, своих накоплений не удастся увидеть не только поколению нынешних 50–60-летних, но и поколению более молодых. Им тоже придется одновременно и откладывать себе на старость, и содержать тех, кто выходит на пенсию сегодня.

Принцип солидарности поколений позволяет при желании поставить крест на пенсионных реформах

На мой взгляд, закреплять конкретную пенсионную модель в Конституции в принципе неверно. Выбор оптимальной экономической модели должен оставаться за правительством, у которого должна быть свобода маневра в зависимости от демографической и экономической ситуации. А в «пенсионной» поправке я вижу лишь констатацию того, что молодому поколению нужно быть готовым раскошелиться на пенсии стариков, потому что пенсионные накопления стариков куда-то исчезли.

Что же касается обещанной индексации пенсии «не реже одного раза в год», то она будет происходить «в порядке, установленном федеральным законом». Что там будет в этом законе — неведомо, как и то, что будет в том случае, если этот закон не будет выполняться из-за отсутствия на это средств в бюджете. Кроме того, поправка вовсе не дает гарантий, что индексация будет проводиться пропорционально росту цен.

Из всего обилия предложений, поступивших в Рабочую группу, Общественную палату и Администрацию президента, не было принято ни одно серьезное предложение в сфере социальной политики, которое бы привело к расходным обязательствам государства. Зато появились очередные лозунги. Из них, например, состоит новая статья 75.1, которая провозглашает: в РФ «создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность».

Если достоинство граждан и так было гарантировано статьей 7-й, то про сбалансированность прав и обязанностей есть целая статья 55, которая содержит перечень целей, ради которых могут быть ограничены права человека и гражданина. В других статьях неизменяемой второй главы Конституции подробно перечисляются обязанности. А уж словами, что в России «обеспечиваются… социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность», точно сыт не будешь. Особенно когда этот девиз непонятно почему включается в главу о федеративном устройстве.

Не было принято ни одно серьезное предложение в сфере социальной политики, которое бы привело к расходным обязательствам государства

К 14 марта в поправках появилась и еще одна новелла: в статью 72, в которой перечислены предметы совместного ведения федерации и субъектов федерации, вводится пункт «ж». Он гласит, что Российская Федерация и ее субъекты будут совместно отвечать за «обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью». Эти дополнительные обязанности государство и его субъекты взяли на себя к уже ранее существовавшему полномочию по социальной защите и координации вопросов здравоохранения. Появятся ли после этой поправки в региональных бюджетах строки расходов на доступную медицинскую помощь — неизвестно, но зато у субъектов точно появится возможность тратить средства на пропаганду ЗОЖ и «формирование культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью». Правда, непонятно, что мешало органам власти заниматься этими вопросами без придания им конституционно значимого статуса.

Также к поправкам добавилось и положение о русском языке как о языке «государствообразующего народа» (в часть 1 статьи 68, которая ранее закрепляла лишь статус русского языка как государственного), о том, что культура России «является уникальным наследием ее многонационального народа», «поддерживается и охраняется государством», о поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, в осуществлении их прав и сохранении общероссийской культурной идентичности (добавлено в статью 69, в которой ранее говорилось только о правах коренных малочисленных народов) и о новом совместном полномочии федерации и субъектов по защите института брака как союза мужчины и женщины, созданию условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях (новый пункт «ж.1» в статье 72).

Но дело в том, что в статье 44 второй главы Конституции уже есть положения о праве каждого на участие в культурной жизни и об обязанности заботиться о сохранении культурного наследия, а в статье 72 — о совместных полномочиях Российской Федерации и регионов — об охране памятников истории и культуры. Так что ничто не препятствовало государству и ранее поддерживать и охранять культуру.

Интереснее новеллы в статье 69, которая ранее придавала особый статус коренным малочисленным народам. Теперь этот статус размывается, поскольку в статью добавляется пункт 2 о защите «культурной самобытности всех народов и этнических общностей». В связи с этим возникают опасения, что специальные меры, которые в соответствии с международными документами должны обеспечить сохранение и выживаемость КМНС за счет предоставления им особого статуса, квот и льготного режима для традиционных промыслов, могут и не приниматься, поскольку аборигенам Севера и Дальнего Востока теперь не полагается никакой повышенной защиты по сравнению с другими этническими общностями. Позитивным новвоведением выглядит положение, что отныне Россия «гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия». Хотя и его было бы более уместно видеть в главе 2 об основных правах, а не в главе о полномочиях федерации и субъектов.

Что же касается полномочий государства по защите семьи, материнства, отцовства и детства, то она и ранее вытекала из статьи 38 второй главы, как и обязанность детей заботиться о родителях, а родителей — о детях. Из нового появилось только то, что теперь якобы стало ясно, кто именно должен заниматься этими вопросами — федеральные органы власти или регионы. Что же, неясность устранена — и те, и другие. Станет ли от этого легче жить и так ли уж нужно было вносить это уточнение в Конституцию — вопрос риторический. Зато появилась возможность хоть где-то в тексте Конституции закрепить, что брак — это союз мужчины и женщины. Правда, из-за того, что место для этого положения было выбрано специфическое, буквальное толкование позволяет выдвинуть аргумент, что защита института брака как союза однополых партнеров просто не находится в совместном ведении федерации и субъектов, но при этом не возбраняется на уровне самих субъектов — ведь по любому вопросу, не перечисленному в статьях 71 и 72, в соответствии со статьей 73 Конституции они обладают всей полнотой государственной власти. Так бывает, когда приправу в комплексном обеде вместо котлеты кладут в компот.

Кто-то, возможно, скажет: «Но ведь в любом случае от социальных поправок не станет хуже?» Станет. Они опасны, потому что размывают Конституцию как правовой текст, как закон, как непосредственно действующий документ, превращая его в набор лозунгов и обещаний. Если можно включать в текст о полномочиях органов государственной власти нормы-декларации и нормы-принципы, то меняется логика документа. За неисполнение принципов никто из чиновников лично не ответит, а отсылки в каждом случае к порядку, установленному федеральном законодательством, вообще обнуляют любые гарантии, потому что отдают их толкование и наполнение на откуп чиновникам.

Социальные поправки размывают Конституцию, превращая закон в набор лозунгов и обещаний

Может ли социальная политика последних лет, которая в сфере здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения и борьбы с бедностью была провальной, после принятия поправок вдруг стать успешной? Что мешает президенту и правительству и при нынешней Конституции повышать минимальный размер оплаты труда до величины прожиточного минимума либо индексировать социальные пособия и выплаты?

Уже сегодня президент контролирует и законодательную, и исполнительную, и судебную власть. И ко всем этим полномочиям, как вишенки на торте, главе государства не хватает еще каких-нибудь 15–16 лет, чтобы, наконец, сделать то, что не было сделано в социальной сфере за предыдущие 20? Увы, но и с принятием поправок никакого улучшения в социальной сфере ожидать не приходится. Бывший судья Европейского суда по правам человека, специалист в области конституционного права и автор книги «Самоограничение власти» Андраш Шайо как-то заметил: когда исполнительная власть начинает тесно переплетаться с законодательной, доверенная заботам законодателя защита прав человека начинает напоминать отношения козла и капусты. Мы собираемся дать еще больше полномочий персонифицированному в конкретном правителе институту президента, чтобы избавить его от какой-либо ответственности за провалы экономической и социальной политики. Все новые поправки в разделы об органах власти нацелены именно на это.

Но что еще хуже, мнимое расширение социальных прав, прописанное в обновленной Конституции, — увы, вовсе не вкусная котлета из сочного мяса, обещанная нам в качестве основного блюда, и даже не гарнир. Это соус, под которым нам подается блюдо дня — несменяемость власти.