Not so great again. Экономист Олег Ицхоки об итогах президентства Трампа

The Bell представляет спецпроект «Кого выберет Америка». 3 ноября США получат 46-го президента (если нация выберет Джо Байдена) или сохранят 45-го (если победит Дональд Трамп). Первый материал — об экономических итогах правления Трампа. Автор — Олег Ицхоки, профессор экономики в Калифорнийском университете в Лос-Анджелесе. Четыре года назад Трамп обещал сделать США great again, а теперь говорит про keep great. Чего он добился?

Говоря об экономических итогах президентства Дональда Трампа, нужно иметь в виду, что роль государства в американской экономике весьма ограничена — президент и правящая партия не оказывают существенного влияния на экономическое развитие.

Как хорошие, так и плохие экономические события в США, как правило, происходят вне зависимости от того, какое в этот момент правительство. Несколько месяцев назад SpaceX отправила к МКС свой первый пилотируемый корабль с астронавтами. Казалось бы, в космосе без государства точно не обойтись. Но даже в этом запуске оно играло незначительную роль. Да, это был госзаказ. Но SpaceX — частная компания. Ее успех не сильно зависит от того, какая в данный момент в США администрация. Другие отрасли зависят от государства еще меньше.

Но из этого правила все же есть несколько важных исключений:

Американское государство играет важную роль в регулировании экономики. Важная область — антитраст. Если бы в 2016 году победила Хиллари Клинтон и демократы получили большинство в нижней палате парламента, возможно, было бы усилено антимонопольное регулирование высокотехнологичной отрасли. Скорее всего, это произойдет в 2021 году. Вторая важная область — регулирование финансовых рынков. Трамп распустил Бюро финансовой защиты потребителей (Consumer Financial Protection Bureau — CFBP), частично отменил законодательство Додда-Фрэнка, созданные после кризиса 2008–2009 годов. Третья — экологическое регулирование. Существовавшую систему, в частности EPA (Environmental Protection Agency), Трамп почти разрушил; США объявили о выходе из Парижского соглашения.
Государство осуществляет внешнеторговую политику, устанавливая правила международной торговли. То, чем запомнится президентство Трампа, это, конечно, торговые войны — в первую очередь с Китаем. Но и с другими торговыми партнерами — например, с Мексикой, Канадой и Европой.
И еще один вопрос, в котором государство играет важную роль, это стимулирование выхода из серьезных кризисов — таких как пандемия. Рыночная экономика не приспособлена к решению таких проблем, у нее нет для этого инструментов. Без вмешательства государства здесь не обойтись. В экономике кризис оказался не таким уж глубоким, как можно было ожидать, но в других областях государственная политика дала сбой. Например, в Америке до сих пор многие школы находятся на дистанционном обучении.

Пандемия разделила президентство Трампа на два отрезка. Дальше я опишу, что происходило с ключевыми экономическими показателями — безработицей, экономическим ростом, торговым балансом, дефицитом бюджета и государственным долгом — на первом отрезке, который закончился в марте 2020 года.

Безработица

И при Билле Клинтоне, и при Джордже Буше безработица выходила на очень низкие уровни, опускаясь до 4,5–5%. Такой уровень обычно достигается в конце длинной экспансии.

Президентство Барака Обамы началось с глобального финансового кризиса рецессии 2008–2009 годов — одной из самых глубоких рецессий в американской экономике. Безработица в США достигла рекордных 10%. Снижение безработицы было одной из главных целей экономической политики Обамы с 2008 по 2012 год. Постепенно — правда, очень медленно — безработица снизилась. И во время второго срока вышла на свой нормальный уровень. После этого безработица продолжила свое снижение. И если вы посмотрите на график, приведенный ниже, увидите, что избрание Трампа ничего не изменило: тренд сохранился.

При Трампе уровень безработицы в США достиг рекордно низкого уровня в 3,5% — это результат одной из самых долгих экспансий в истории Америки, начавшейся в 2009 году. Во время пандемии безработица оказалась колоссально высокой, около 15% в апреле 2020 года — результат уникального эпидемиологического кризиса. Тем не менее ни в снижении безработицы до 3,5%, ни в ее росте до 15%, ни в последующем снижении до текущих 8% в первом приближении нет существенного вклада или вины администрации Трампа.

Экономический рост

Долгосрочно экономика США растет относительно невысокими темпами — в среднем на 2% в год. Развивающиеся экономики, конечно, могут и должны расти быстрее, но для развитой экономики это хороший рост — Европа растет медленнее. Изменилось ли что-то при Трампе?

На графике ниже (как и на предыдущем) невозможно угадать точку, в которой Трамп сменил Обаму, — если не знать точную дату. И в последние годы Обамы рост превышал 2%, и так же — при Трампе.

Когда Трамп стал президентом, некоторые экономисты предсказывали Америке экономическую катастрофу. Ее не случилось. Но и чуда не произошло.

Торговая политика

Президентство Трампа запомнится торговыми войнами. Заявленной целью было снижение дефицита торгового баланса. Он увеличивался с начала 1990-х.

До кризиса 2008–2009 годов дефицит достиг самого большого значения: 6% ВВП. В первую очередь это было вызвано тем, что американцы мало сберегали — ставки были низкие, поэтому они охотно брали кредиты. В то же время Китай, Япония и нефтедобывающие страны активно экспортировали в Америку капитал. В результате рецессии американские потребители и бизнесы принялись гасить кредиты, стали больше сберегать. Дефицит резко снизился: с 6 до 2% ВВП.

Изменилось ли что-то при Трампе? Нет. Очередной график это показывает — торговый дефицит во время президентства Трампа не изменился.

Как возникает дефицит торгового баланса? Он определяется не столько экспортом и импортом, сколько балансом сбережений и инвестиций. Если сбережения ниже инвестиций, страна должна заимствовать за границей. Бороться с дефицитом торгового баланса с помощью торговой войны невозможно. Торговая война может одновременно снизить и импорт, и экспорт. И то и другое — как правило, плохо для экономики в целом.

Торговая война была скорее политическим маневром. Во время предвыборной кампании Трамп обещал ее начать — и он свое обещание сдержал. То, что избиратели за это обещание проголосовали, говорит о том, что они плохо понимают, как устроена мировая торговля.

Надо сказать, что для конфликта с Китаем основания все же были. Но они не связаны с дефицитом торгового баланса. Есть проблемы с кражей интеллектуальной собственности — этот аргумент лежит на поверхности. Менее очевидный аргумент состоит в том, что китайский рынок фактически закрыт для иностранных компаний. Когда Китай принимали в ВТО, предполагалось, что он даст доступ к своему рынку, обеспечит более или менее свободную конкуренцию, однако этого не произошло. И это повод если не для торговой войны, то для серьезного пересмотра торговых отношений, в идеале с участием Европы, Японии и Кореи вместе с США. Этого сделано не было.

Дефицит бюджета

Самая важная экономическая реформа Трампа — это налоговая реформа, принятая в 2017 году.

У республиканцев и демократов не было существенных разногласий в вопросе необходимости снижения налога на прибыль — с 35 до 20% или даже 15%, то есть примерно до уровня в большинстве развитых стран.

Реформа была проведена, но она создала новую проблему: возник существенный дефицит бюджета, поскольку другие налоговые изменения не принесли достаточного дохода в бюджет. К концу второго срока Обамы дефицит бюджета снизился примерно до 2% ВВП после рекордных уровней впоследствии кризиса 2008–2009 годов. Когда налоговая реформа Трампа вступила в силу (1 января 2018 года), дефицит резко вырос. На приведенном ниже графике обратите внимание на 2019 год. Это был совершенно обычный год, экономика росла. Но дефицит бюджета составил 5% ВВП. Это огромная величина — как в военное или кризисное время.

В этом нет ничего удивительного. Когда реформа готовилась, было понятно, что она приведет к дефициту бюджета. Снижение налогов дает экономике кратковременный стимул, но потом приходится бороться с дефицитом: за счет повышения налогов или сокращения государственных расходов.

Налоговая реформа во многом обеспечила экономическое мини-чудо Трампа: в 2018–2019 годах были кварталы, когда экономика росла не на 2% год к году, а больше чем на 3%. Но борьба с дефицитом в свою очередь приведет к падению темпов роста в будущем.

Государственный долг

Исторически американский государственный долг был около 60% ВВП. Этот уровень считается безопасным даже для не самых успешных стран Европы, а самые надежные заемщики могут позволить себе гораздо больше. Для сравнения, у Японии госдолг превышает 150% ВВП.

Американский госдолг сильно вырос — до 85–90% — во время кризиса 2008–2009 годов. Новый большой скачок произошел сейчас — из-за государственной поддержки во время пандемии, и долг сейчас превышает 110% ВВП.

Нынешний уровень уже заставляет задуматься о том, как его снижать — увеличивать налоги, снижать государственные расходы и т.д. Это будет большим вызовом для новой администрации.

Здесь интересно еще и то, что республиканцы традиционно заботятся о госдолге. Когда Митт Ромни конкурировал с Бараком Обамой в 2012 году, снижение долга было ключевой темой кампании. Другое дело, что сейчас, на фоне пандемии и нового скачка государственного долга, проблемы 2012 года выглядят миниатюрно.

Чего Трамп не сделал

Трамп выполнил большинство предвыборных обещаний (другое дело, что многие из них были основаны на ложных экономических идеях):

Он обещал торговую войну — и она состоялась. Политические последствия этой войны не очевидны, а экономические очевидно отрицательные.
Другое популярное предвыборное обещание — отмена реформы здравоохранения, которую провел Обама (The Affordable Care Act — ACA, или Obamacare). Попытка законодательной отмены этой реформы провалилась и привела к поражению республиканцев на промежуточных выборах в нижнюю палату сената в 2018 году, поскольку администрация Трампа не смогла предложить привлекательной альтернативы для избирателей.
Было обещание снизить регулирование. В частности, в финансах и природоохране. Каким будет эффект от упразднения Consumer Financial Protection Bureau (CFBP), пока судить рано. Что касается отмены ряда природоохранных норм, то, согласно общему мнению, регулирование в этой области во многом было в тупике. Любое новое регулирование, которое должно появиться при новой администрации, обещает быть более эффективным.
Трамп обещал сократить число чиновников — и сократил. Формально государства в экономике стало меньше, но что произошло с эффективностью, пока не понятно.
В налоговой сфере Трамп тоже сделал то, о чем говорил, когда был кандидатом в президенты. Нужно оговориться, что это не долгосрочная реформа. Чтобы справиться с дефицитом бюджета, ее придется корректировать.

По сути Трамп не выполнил только одно обещание.

В 2016 году республиканцы и демократы сходились в том, что новый президент обязан будет провести амбициозную инфраструктурную реформу, инвестировать в дороги, мосты, аэропорты и т.д.

Очень долго эта тема не была приоритетной — администрации занимались другими реформами. Обама, например, сделал выбор в пользу реформы здравоохранения. Она стоила ему контроля над парламентом — закончив с The Affordable Care Act, он уже не мог проводить другие реформы. Есть какая-то ирония в том, что Трамп контроль в парламенте утратил, когда эту реформу пытался отменить. Вероятно, это и помешало ему заняться инфраструктурой.

Что избиратели думают об экономической политике Трампа

За несколько недель до выборов у Трампа рекордно низкий рейтинг и небольшие шансы на переизбрание.

Но, когда избирателей спрашивают, кто лучше справится с экономикой, многие называют Трампа. В этом аспекте он не уступает кандидату от Демократической партии Джо Байдену. При этом надо понимать: когда президент в целом непопулярный, это снижает оценки по всем пунктам. Если бы не было пандемии, которая очень сильно ударила по популярности Трампа, за его экономическую политику было бы еще больше голосов.

Видимо, дело здесь в том, что американские избиратели в целом ассоциируют Республиканскую партию с хорошей экономикой, а партию демократов — с борьбой за социальную справедливость в ущерб экономике. Хотя, как я показал выше, реальных оснований для этого нет: от конкретного президента американская экономика зависит незначительно — по крайней мере на горизонте четырех лет президентства.