В статье:

VTimes продолжают публиковать цикл интервью экономиста Сергея Гуриева «Что (же) делать» – о том, как построить свободную и процветающую Россию и что нужно делать в первую очередь, когда появится возможность для изменений. Его собеседники – ведущие российские экономисты, правоведы, политологи. Видеоверсии интервью можно смотреть на YouTube-каналах Сергея Гуриева и телеканала «Дождь».

Экономисты из разных лагерей и с разными взглядами сходятся в одном – росту российской экономики мешают в первую очередь неэкономические факторы. Главный из них – отсутствие эффективной и независимой судебной системы. Какими бы хорошими ни были законы на бумаге, без современной судебной системы невозможно защитить человека или бизнес от произвола чиновников и конкурентов. Напротив, эффективная и справедливая судебная система может стимулировать общее развитие экономики. Чиновник будет реже предъявлять необоснованные претензии, следователь – возбуждать заказное дело, избирком – подтасовывать результаты выборов, а конкурент – пытаться незаконно использовать государственный рычаг, если они будут знать, что им придется отвечать за это в суде. Но в России суды часто выполняют роль не акселератора, а тормоза развития. Как это изменить, какой должна быть судебная реформа и сколько времени она займет, Сергей Гуриев обсуждает с главным редактором журнала «Закон», доктором права Александром Верещагиным.

– Александр, какой вы видите идеальную судебную систему в России? Какой бы вы ее построили, если бы это зависело от вас?

– Я ее вижу как нормальную судебную систему, которая существует в большинстве развитых стран. Не надо изобретать экзотических систем, которые нигде никогда не были опробованы.

Должна быть классическая трехинстанционная система: первая инстанция рассматривает дела по существу, апелляция исправляет ее ошибки и кассация, исправляющая уже чисто правовые ошибки и создающая единообразие судебной практики. Это классическая схема, от которой судебная система Российской Федерации отличается радикальнейшим образом – у нас пять ординарных судебных инстанций: первая, апелляционная, две кассации и надзор. Кроме того, есть еще две экстраординарные инстанции. Это заместитель председателя Верховного суда, который может заставить вторую кассацию, то есть коллегию Верховного суда, рассмотреть дело, если она отказалась это сделать. И есть еще Конституционный суд. Такой судебной системы не существует нигде в мире, мы абсолютно уникальны. Нормальная судебная система – это три инстанции. Могут быть, конечно, какие-то специализированные суды, например суд по интеллектуальным правам, военные суды, но это вопрос спорный.

Что я точно считаю лишним сейчас и с чем, возможно, не согласятся очень многие – это арбитражные суды, специальные сословные суды для предпринимателей, которые были созданы в России после развала Советского Союза, выполнили свою историческую роль и сейчас нам не нужны.

– Вы описали трехинстанционную систему федеральных судов, достаточно компактную, но, наверное, в такой большой стране, как Россия, нужны еще региональные суды, возможно, с избранными судьями.

– Да, обязательно. Федеральные суды должны быть весьма компактными, а основная масса дел должна рассматриваться в региональных судах.

Надо бы восстановить, естественно, mutatis mutandis – при изменившихся обстоятельствах, систему, которая была в России по судебным уставам 1864 г. Были мировые судьи, которые избирались земскими собраниями, то есть органами местного самоуправления. Они съезжались и составляли апелляционную инстанцию – съезд мировых судей.

Эта система была очень похожа на современную американскую, где меньше тысячи федеральных судей, а основная нагрузка падает на суды штатов. Примерно 32 000 региональных судей против тысячи федеральных. Похожая пропорция была и у нас когда-то. Основная масса дел должна рассматриваться в судах, находящихся близко к населению. А федеральная система должна быть компактной и образцовой, туда должны попадать люди с большим юридическим опытом, авторитетом, в общем, безукоризненная система, которая рассматривает наиболее важные дела.

« Неудача судебной реформы, которая тянется уже 30 лет, во многом связана с тем, что само население, общество и даже интеллигенция не верят в то, что судебная реформа в России возможна. »

Поэтому очень важно преодолеть эту выученную беспомощность, добиться социально-психологического перелома, создать пусть компактную, но образцовую систему, которая заставит общество поверить в то, что перелом возможен.

Я не верю, что можно найти 30 000–35 000 судей, которые будут гораздо лучше нынешних. Но я вполне могу поверить в то, что найдется примерно 2000 отборных судей федерального уровня. А ответственность за подбор местных судей и за качество их работы должна лежать на местных сообществах и на их представителях в органах местного самоуправления или в региональных парламентах.

Единственный общий суд для федеральной и местной юстиции – это Верховный суд. Вот он должен, как в прежние времена кассационные департаменты сената, объединять судебную практику всей страны, или как Верховный суд США в настоящее время.

– Проблема выученной беспомощности, естественно, относится не только к судебной реформе, но судебная система занимает особую роль. Потому что если ничего не работает, но работают суды, то люди по крайней мере знают, где им найти решение своих проблем. Поэтому вера в верховенство права, в то, что можно где-то рассчитывать на справедливость, – это фундамент всех прочих реформ.

То, о чем вы говорите, во многом напоминает принцип создания прецедента: три звена федеральной системы – это судьи, которые создают судебную практику. Каким вы видите компромисс между континентальным и прецедентным правом в вашей идеальной системе?

– Я сторонник судебного прецедента, у меня и диссертация была на эту тему. Утверждение, что в странах англосаксонских – прецедентное право, а у нас, якобы, не прецедентное, это игра словами, которая не отражает реальности. В чем принципиальное различие между этими двумя системами? В том, что в англосаксонской системе есть отрасли права, прежде всего договорное право, которое формируется исключительно на основании прецедентов. А прецедентные, первые решения выносятся на основании социальных обычаев и чувства справедливости судьи. Как правило, таких случаев уже не бывает, сейчас опираются на существующие прецеденты.

В России же законодательство покрывает собой всё правовое регулирование. Судья всегда должен сослаться на закон. Когда ссылаешься на предыдущие решения и требуешь от судей единообразного подхода, они говорят: в России не прецедентное право. Эта сакраментальная фраза присутствует в бесчисленном количестве судебных решений.

Так вот, это совершенно неправильно, потому что любое право по большому счету прецедентно. Treat like cases alike – одинаковые дела должны решаться одинаковым образом. Это требование присуще любой нормальной системе права, в том числе и российской. Потому что по 19-й статье Конституции Российской Федерации все равны перед законом и судом. А как могут быть все равны перед законом и судом, если по одинаковым делам выносятся разные решения?

« Судебный прецедент как раз обеспечивает неукоснительное выполнение Конституции. »

Единственная разница с англосаксонской системой заключается в том, что приходится ссылаться не только на прецедент, но и на закон, а прецедент лишь толкует расплывчатую, неопределенную, часто противоречивую норму закона, он придает ей больше определенности, он ее дорабатывает. И через прецеденты вы ссылаетесь на норму закона. В этом смысле у нас тоже прецедентная система права, просто прецедент работает на основании закона. Применение закона опосредуется прецедентом.

Другое дело, что у нас не очень любят ссылаться на прецеденты, это советское предубеждение, а вот в эпоху судебных уставов у нас была очень развита система прецедентов. Правительствующий сенат постоянно создавал прецеденты, суды ссылались на его прецеденты, и никто не пытался противопоставить российскую правовую систему иностранной.

Дешевое правосудие

– Прецедентное право работает, когда мы понимаем, как устроены стимулы у судей. Если судья избран региональным законодательным собранием, почему он будет следовать прецедентам, установленным в федеральной системе? Как это может быть устроено, как будут назначаться, увольняться, вознаграждаться судьи в системе, которая, с одной стороны, обязана обеспечить единство права на всей территории Российской Федерации, а с другой стороны, состоит из двух элементов – федерального и регионального?

– Верховные судьи, как правило, назначаются главой государства. В редких случаях бывают системы, когда сами судьи Верховного суда могут кого-то из нижестоящих судей рекомендовать к назначению, фактически это равносильно самому назначению. Вопрос более важный – не кто формально подписывает назначение, а кто находит кандидата и признает его пригодным.

На мой взгляд, на общегосударственном уровне должен быть судебный совет – такие системы существуют в странах юга Европы, – состоящий из юристов, представляющих разные ветви власти, которые подбирают кандидатов. Часто глава государства даже формально возглавляет этот совет, но реально не участвует в его деятельности. Члены совета большинством голосов рекомендуют кандидатов для назначения главе государства, который более или менее автоматически утверждает их.

У нас же есть ФСБ. Ее роль скупо описана в законах о судебной системе, но на самом деле она играет решающую роль, и без рекомендации ФСБ, а также находящейся под влиянием ФСБ комиссии при президенте по предварительному рассмотрению кандидатов в судьи получить назначение практически невозможно. Их мнение значит гораздо больше, чем мнение квалификационных коллегий и даже председателя суда.

Нужно вместо этого создать действительно национальный судейский совет, который будет выбирать кандидатов. Естественно, акцент при этом должен делаться на их практической деятельности. Очень желательно перевернуть существующую практику, когда выходцы из правоохранительных органов или из судейского аппарата занимают большинство мест в судебной системе. Необходимо на несколько порядков больше представителей адвокатуры, науки, выходцев из консалтинга, корпоративных юристов. А для выходцев из правоохранительных органов я бы ввел период некоего охлаждения: если человек отработал, скажем, прокурором, желательно ему еще года три поработать где-то еще, прежде чем он сможет представить свою кандидатуру для назначения судьей. Чтобы не было профессиональной деформации.

– Вы говорите сейчас о федеральной системе. Но когда вы работаете в региональной системе, вы подотчетны либо региональному законодательному собранию, либо напрямую избирателям. Какие будут стимулы работать в соответствии с рекомендациями Верховного суда или федеральных судей, а не в интересах региональных избирателей, которые могут иногда отклоняться от принципа единства права на всей территории России? Как такая раздельная система обеспечит единство права?

– Единство права будет обеспечено прежде всего признанием обязательности толкований Верховного суда, пусть и не безусловной обязательности. Если нижестоящий суд не согласен с толкованием Верховного суда, он может возражать, объяснить в решении, почему он считает иначе. Но нельзя игнорировать эти разъяснения, нельзя игнорировать судебную практику под тем предлогом, что в России не прецедентное право.

Что касается наделения полномочиями судей региональных судов, то я установил бы только рамочные принципы и предоставил регионам довольно большую свободу выбора. В США нет единой системы наделения полномочиями региональных судей: в одних штатах губернатор назначает, в других – законодательные собрания, в третьих – прямой выбор населения.

Есть сочетание: на первый срок, допустим на три года, судья назначается представительным органом власти, а потом, по истечении трех лет, население может его отозвать. Возможно, для нас это оптимальная система.

– Тогда может возникнуть ситуация, когда население или законодательное собрание региона будет недовольно судьей, ровно потому, что он пытался действовать, исходя из принципов, установленных Верховным судом. Это означает, что у него останется возможность продолжить карьеру судьи либо в другом регионе, либо в федеральной судебной системе.

– Идеальной судебной системы не существует. Нет системы без недостатков. Против системы выборов действительно есть много «но». Есть и множество «за», и важен именно баланс в конкретной исторической ситуации. В нашей системе, где всё вертикально, где практически нет зависимости управляющих от управляемых, чрезвычайно важно создать новое ощущение, что судебная система зависит от населения, а не является чем-то ниспосланным сверху, посаженным людям на шею, чем-то, что они не могут сбросить.

Народ, конечно, может ошибаться. И в России до 1917 года бывали эксцессы с мировыми судьями. Была борьба партий в земских органах, которые выбирали мировых судей. Бывало, что представительные органы покрывали недостаточно хороших судей. Сенат, первый департамент имел возможность привлечь мирового судью к ответственности. И можно придумать систему подобной ответственности сверху, главное только, чтобы не было произвола.

Важно создать систему ответственности большинства судей перед населением и в то же время возложить ответственность за их деятельность на население. Потому что сейчас оно может с полным правом обращаться к федеральной власти и говорить: это ты, федеральная власть, таких судей назначила, это ты виновата.

А при новой системе, если что-то пойдет не так, кивать на царя, на президента уже не получится – это уже не он, а ваши представители назначили судей, вы сами выбрали. И самой федеральной власти будет легче, потому что она снимает с себя чрезмерную ответственность, когда она отвечает за всё в стране и все шишки сыплются на нее, что делает ее отчасти безответственной.

– Вернемся к федеральным судьям. Вы говорите, что нужно найти тысячу или две тысячи компетентных и честных людей среди адвокатов, ученых, корпоративных юристов, консультантов. Эти люди сейчас, наверное, зарабатывают больше, чем судьи, и вполне возможно, потребуются дополнительные ресурсы, чтобы привлечь этих людей. Ваше видение судебной системы по карману сегодняшней Российской Федерации?

– Вполне по карману. Я даже допускаю, что расходы существенно не увеличатся. Судьи получают довольно много. Скажем, судья арбитражного суда первой инстанции получает от 2 млн в год. Это приличные деньги, средний класс по российским меркам. Судьи Верховного суда – примерно 0,5 млн в месяц. Во всех странах судьи не являются самым высокооплачиваемым отрядом юристов, хотя и не самым низкооплачиваемым, они где-то посерединке или выше середины. У нас примерно такая ситуация уже достигнута.

Скорее у нас не доплачивают работникам аппарата, и им нужно существенно повысить зарплату.

На судебную систему у тратится не такая уж большая часть федерального бюджета. На федеральную систему уходит примерно 200 млрд руб. в год, это 1% федерального бюджета, от консолидированного бюджета получится еще меньше. В сравнении с расходами на оборону, с социальными расходами это просто копейки, судебная система очень дешево обходится государству. Если оно захочет увеличить расходы, скажем, в полтора раза – а примерно столько потребовалось бы для реформы, – то сможет сделать это довольно легко.

– Еще одна важная составляющая привлекательности работы судьей – это, конечно, престиж. Человек, поработавший в системе, где будет не более двух тысяч судей, очевидно получает особый статус в юридической профессии. Наверное, если он захочет, то может уйти с этой должности и работать либо в частном секторе, либо в науке и системе образования.

Часто говорят, что сегодня судьи зависимы. Председатель городского суда в Москве фактически определяет судьбу судей в Москве, и эта вертикаль является одним из ключевых недостатков сегодняшней судебной системы. Как эту проблему решит ваша идеальная система?

– Полномочия председателя суда должны быть сведены к минимуму, он скорее должен командовать аппаратом, обеспечивать работу делопроизводственного механизма суда. Но ни в коем случае он не должен командовать судьями. Это система, в которой председатель является лишь первым среди равных, координатором деятельности судей, но не их начальником.

И, конечно, должна быть регулярная сменяемость. Я думаю, что лучше всего выбирать председателей судов, это чрезвычайно важно. Многим судьям должна быть предоставлена возможность побывать в кресле председателя.

Быстрая реформа

– Как только вы забираете у председателя суда возможность влиять на коллег, то сразу и регулярная ротация, и подотчетность коллегам становятся на свое место.

У меня к вам грустный вопрос: одна из проблем сегодняшней судебной системы – это огромное количество заведомо неправосудных решений. Что делать с этим корпусом ошибок и, будем называть вещи своими именами, преступлений? Считаете ли вы, что новые судебные власти должны расследовать преступления, нарушения, которые совершили предыдущие судьи? Очевидно, что в процессе назначения новых федеральных судей этот вопрос встанет. Коллегии, комиссии, которые будут определять новых федеральных судей, будут разбираться в ошибках, в преступлениях последних лет?

– Действительно, это тяжелый вопрос. Конечно, не хотелось бы развязывать охоту на ведьм. Это, во-первых, и по-человечески не очень привлекательное занятие, а во-вторых, это повышает сопротивление действующего судебного корпуса любым преобразованиям.

Поэтому я лично склонен к тому, чтобы простить. Дело в том, что судьи, принявшие неправосудное решение по политическим делам, конечно, делали это вынужденно. Это, безусловно, не снимает с них моральной ответственности, они знали, на что шли. Но основная ответственность все-таки лежит всегда на политическом руководстве. И поэтому государство должно отвечать перед потерпевшими.

– Простить – это не то же самое, что не обсуждать. Когда комиссии и коллегии будут определять, кто должен стать федеральным судьей, такие факторы должны, наверное, приниматься во внимание. И мы, наверное, не хотим, чтобы членом отборного корпуса федеральных судей становился человек, поставивший свою подпись под неправосудным приговором, под приговором, который он сам не писал.

И к счастью, у нас есть очень простой критерий. Россия является членом Совета Европы, Россия считает Европейский суд по правам человека высшим органом своей правовой системы. Иногда ЕСПЧ в своих решениях напрямую пишет, что судья не выполнил своих обязанностей. И даже если вы собираетесь простить этих судей, то исследование корпуса решений ЕСПЧ, наверное, уже само по себе дает нам понять, какие судьи не должны быть кандидатами на должности новых федеральных судей. Насколько, вы считаете, ЕСПЧ может нам помочь в судебной реформе?

– Ну непосредственно ЕСПЧ нам, наверное, сильно помочь не может, потому что это дело внутреннее. Надо сказать, что опыт радикальных судебных реформ не так уж велик. У нас есть один, зато замечательный опыт 1864 г.

Можно говорить о некой ограниченной люстрации для тех, кто реально признан виновным в политических неправосудных приговорах. Другое дело, что все их привычные связи и навыки просто не пригодятся в новой системе при условии коренной реформы. Их назначение в федеральные судьи и даже в судьи региональные не может принести большого вреда, но оно нежелательно.

И надо иметь в виду, что таких персонажей не так уж много. Мы говорим о крайне узком круге особо доверенных судей, запятнавших себя.

Что касается ЕСПЧ, то Россия, конечно, должна остаться в системе конвенции (Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. – VTimes).

– В России отношения с ЕСПЧ регулируются Конституцией при помощи решений Конституционного суда. В описанной вами трехзвенной системе не должно быть отдельного Конституционного суда?

– Я лично склонен к тому, чтобы сохранить некий орган конституционного правосудия, отдельный от Верховного суда, хотя некоторые мои коллеги выступают против этого и считают, что для усиления судебной власти нужно создать мощный Верховный суд, который вбирал бы в себя и конституционное правосудие.

В США, скажем, очень компактный Верховный суд – девять человек. Но федеральные судьи первого уровня тоже выносят решения о конституционности законов – столь велико доверие к этому компактному корпусу. Это так называемая дисперсная, рассеянная система конституционного правосудия.

Если мы к ней перейдем и у нас будет тоже компактный Верховный суд, то, может быть, можно обойтись без Конституционного суда. Но для нас более традиционным является достаточно обширный Верховный суд, который рассматривает довольно много дел, а не 100 дел в год, как в США. И конституционное правосудие – оно для нас новое, ему и 30 лет нет – у нас сосредоточено на самом верху. Поэтому не очень понятно, как работала бы у нас эта дисперсная система. Но над этим стоит подумать.

– Действительно, в России Конституция гораздо моложе, чем в Соединенных Штатах, а в этом году стала еще моложе.

Омолодилась.

– Омолодилась, да. Эти поправки, которые были приняты в 2020 г., будут так или иначе пересматриваться и отменяться. Поэтому нужен орган, который бы их интерпретировал.

Вы рассказали, как должна быть устроена судебная система. А сколько времени должна занять реформа и чьими руками осуществляться?

– Разумеется, не обойтись без пресловутой политической воли: без нее никакая реформа сверху не может быть осуществлена. Что заставит элиту прийти к этому? Совокупность разных обстоятельств, в том числе плохой инвестиционный климат, низкий экономический рост, изменение нравственного климата с приходом новых поколений, которые уже не воспитаны в Советском Союзе и для них странно, что суды работают как часть единой государственной машины и всегда занимают сторону верховной власти.

« Вот уже 100 лет суд в России принимает сторону власти. »

После того как вопрос о коренной судебной реформе будет поставлен в повестку дня, разработать базовые законы можно за год-два. И нельзя растягивать их внедрение, потому что политическая воля имеет обыкновение иссякать. Я думаю, что внедрить эти базовые элементы можно за год-два примерно. Это вопрос, я думаю, одного года.

И не должно быть дуализма, когда старая система еще существует, а новая ждет момента, чтобы начать работать. Такой дуализм может длиться считанные месяцы.

– Наверное, какой-то дуализм будет, потому что Россия – федерация и, возможно, в некоторых регионах система уже будет работать по-новому, а в каких-то регионах – еще нет.

Я очень благодарен вам за этот оптимистический взгляд. Люди действительно хотят правосудия, это одна из ключевых российских ценностей, если хотите, запрос на справедливость. Русская культура, русская литература всегда говорила о защите прав маленького человека, в том числе перед государством и бюрократией.

Александр Верещагин: «Уже 100 лет суд в России принимает сторону власти»