Игорь Артемьев. Фото: Сергей Киселев/Агентство «Москва»

К бывшему руководителю Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорю Артемьеву можно относиться как угодно, плохо или хорошо, единственное, что невозможно, – это быть безразличным. 16 лет российский антитраст ассоциировался с этим человеком.

Антимонопольная служба, какая она есть сейчас, – это детище Игоря Артемьева, со своими плюсами и минусами, успехами и поражениями, взлетами и падениями. И его уход с поста руководителя этого ведомства знаменует собой смену эпохи.

Возглавивший ФАС в 2004 г., Артемьев стоял у истоков современного законодательства о защите конкуренции, прошедшего при нем четыре больших этапа развития и ожидающего пятый пакет поправок, который позволит с уверенностью применять его к цифровым рынкам. ФАС постоянно расширяла сферу своего влияния, и сегодня по кругу полномочий с ФАС не может, наверное, соперничать ни один гражданский госорган. ФАС действовала как настоящий монополист, поглощая ведомства и дополнительные функции. Последние «приобретения» – в начале 2015 г. к ФАС перешли полномочия Федеральной службы по оборонному заказу, а уже летом того же года – Федеральной службы по тарифам. Чего у Артемьева так и не получилось, так это расширить силовые полномочия ФАС, например получить право осуществлять оперативно-розыскную деятельность.

Первые годы работы Артемьева в ФАС были ознаменованы волнами антимонопольных разбирательств против нефтяных компаний, закончившимися рекордными миллиардными штрафами, участием в решении проблем Пикалево (когда Олег Дерипаска Владимиру Путину ручку шариковую не возвращал), перманентными спорами с большой тройкой мобильных операторов и перекройкой телекоммуникационного рынка, спорами с госорганами.

В те годы антимонопольное ведомство активно участвовало в нормотворческой работе. Один из важных результатов – новая модель оптового рынка электроэнергии и мощности, которая, правда, появилась во многом благодаря не самому Артемьеву, а его заместителю Анатолию Голомолзину, ушедшему из ФАС в середине 2020 г. Формировалось законодательство о контроле за закупками государства и госкомпаний, об иностранных инвестициях в стратегические отрасли, о борьбе с картелями, настраивались механизмы контроля за сделками M&A и процедуры работы ФАС. Служба признавалась одним из лучших антимонопольных ведомств мира. И, к слову, законодательные инициативы ФАС достаточно открыто обсуждала с бизнесом и экспертами – чего нельзя сказать о большинстве других госорганов.

Крупнейшие штрафы ФАС

2009

Волна дел против нефтяных компаний. ТНК-ВР оштрафована на 4,2 млрд руб., «Роснефть» – на 5,28 млрд, «Лукойл» – на 6,5 млрд, «Газпром нефть» – на 4,7 млрд.

2012

РЖД оштрафована на 2,2 млрд руб.

2017

ФАС предписала Новороссийскому морскому торговому порту и ряду других морских терминалов перечислить в бюджет доход в размере около 17 млрд руб. от монополистической деятельности.

К сожалению, расцвет ФАС прошел. Отдельные красивые и изящные примеры «высокого антитраста» встречаются до сих пор: разрешение споров двусторонних монополий, первые попытки применения антимонопольного регулирования к цифровым платформам, оценки эффектов шоков спроса и предложения на товарных рынках. Но в подавляющем большинстве рассматриваемых дел применяемые подходы все чаще вызывают вопросы и у бизнеса, и у экспертов. При всеобщей увлеченности цифровыми платформами вот уже около пяти лет повестку ФАС формируют растущие как на дрожжах картельные дела, в которых доминируют случаи с мнимой конкуренцией, уголовные дела в отношении предпринимателей, возбужденные по материалам ФАС, а также неустанные попытки ведомства примерять на себя функции ценового контролера на нерегулируемых рынках. Антимонопольному ведомству нужна системная перезагрузка и переоценка очень многих направлений: как развития конкурентного законодательства, так и правоприменительной практики. При этом нужно не потерять все хорошее, достигнутое непосильным трудом и невероятной энергией Игоря Артемьева и его команды. Это понимают все: и предприниматели, и сами сотрудники ФАС.

То, что будет после Артемьева, – будет после Артемьева. Но и те, кто вышел из стен ФАС, и те, кто там еще работает, и эксперты – всегда будут оглядываться на 16 лет работы Игоря Артемьева и сравнивать новое с годами его руководства. Главная заслуга Артемьева и его команды заключается в том, что Федеральная антимонопольная служба стала очень ярким и неординарным явлением в нашем отечественном бюрократизме, играя крайне важную роль, и политическую тоже. С ФАС точно не скучно. И можно вспомнить слова Алана Гринспена, бывшего председателя Федеральной резервной системы США, который говорил: «Мир антимонопольного регулирования напоминает Страну чудес: все вроде бы есть и в то же время не есть. Это мир, в котором конкуренцию превозносят как базовую аксиому и руководящий принцип, «но слишком большую» конкуренцию порицают за безжалостность. Это мир, в котором действия, направленные на ограничение конкуренции, считают преступлением, если их предпринимают бизнесмены, и восхваляются как просвещенность, если их инициирует государство. Это мир, в котором закон столь неоднозначен, что бизнесмены никоим образом не могут узнать, будет то или иное действие объявлено незаконным, до того, как услышат вердикт судьи, постфактум».

Четыре антимонопольных пакета

2006–2007

Первым антимонопольным пакетом принято считать одобренный в 2006 г. закон о защите конкуренции, который объединил два закона, регулировавших товарные рынки и рынки финансовых услуг. В 2007 г. антимонопольное законодательство получило подкрепление в виде поправок в КоАП. Ими впервые были введены оборотные штрафы, заставившие компании серьезно оценивать имущественные последствия антимонопольных нарушений. Чуть позже, в 2008 г., появилась новая норма, установившая правила заключения договоров с государственным и муниципальным имуществом.

2009

Второй пакет расширил и конкретизировал полномочия ФАС, установил требования к проверкам, ввел «рейды на рассвете» – внеплановые выездные проверки, уточнил правила назначения оборотных штрафов. Была исключена уголовная ответственности за монопольно высокие цены и иные злоупотребления доминирующим положением, но фактически было положено начало уголовной политики в отношении картелей. Было изменено определение монопольно высокой цены, введено требование о раскрытии конечного выгодоприобретателя при согласовании сделок и кратно сужен круг сделок экономической концентрации, требующих одобрения ФАС.

2012

Третий пакет в целом имел либеральный характер. В частности, он ввел механизмы предупреждений и предостережений (позволяли компаниям без последствий добровольно прекратить некоторые нарушения), кардинально изменил состав согласованных действий, что привело к почти полному исчезновению таких дел. Закон также изменил порядок предоставления государственного и муниципального имущества, закрепил административный порядок обжалования результатов торгов, определил смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства.

2015

Четвертый пакет продолжил либерализацию законодательства: была существенно расширена сфера применения предупреждений и предостережений, итогом которой стало сокращение числа дел почти втрое за три года, исключен контроль за действиями и соглашениями, которые ущемляют интересы отдельных граждан, упразднен реестр компаний с долей 35%. Были значительно переписаны правила рассмотрения дел, в частности, появился институт «предварительных решений» – заключений об обстоятельствах дела. Именно этим пакетом были созданы коллегиальные органы ФАС, в том числе внутриведомственная апелляционная коллегия, которая пересматривает решения и предписания территориальных управлений. Одновременно закон ввел требование о согласовании создания совместных предприятий компаниями-конкурентами.

Взлеты и падения ФАС при Артемьеве