В статье:

Дискуссия о предложенных Минприроды изменениях в постановление Правительства № 1509 о правилах использования лесов на землях сельхозназначения продолжается. Если поправки будут приняты в нынешнем виде, это фактически уничтожит возможности для экологически устойчивого интенсивного лесного хозяйства на заброшенных землях сельскохозяйственного назначения. Предлагаемые чиновниками поправки исходят из двух мифов. Объясняем, почему эти мифы не имеют под собой оснований и бояться их не стоит.

Миф 1. Угроза продовольственной безопасности России

Якобы эту угрозу создает зарастание земель сельскохозяйственного назначения. В действительности в последнее десятилетие ситуация фактически обратная. Чем больше зарастали лесом земли сельскохозяйственного назначения (по разным данным от 44 млн га до 76 млн га), тем больше увеличивался экспорт пшеницы из России: с конца 90-х гг. прошлого века по 2020 г. экспорт пшеницы достиг 45 млн тонн или $8 млрд.

Причем данная тенденция с 2003 г. характерна и почти для всех групп сельскохозяйственной продукции, не только зерна. Можно сделать вывод, что заросшие лесом земли сельскохозяйственного назначения неспроста выпали из хозяйственного оборота, в СССР фокус был на «физическую доступность» продовольствия, а не экономическую целесообразность и эффективность ее производства». Продовольственная безопасность в современных условиях основывается на интенсификации сельскохозяйственного производства, в том числе — на росте урожайности, а не на экстенсивном росте площади засеваемых полей.

Процесс современного массового зарастания земель сельскохозяйственного назначения не обусловлен только экономическими проблемами конца 80-х — начала 90-х годов XX века. Массовое зарастание земель сельскохозяйственного назначения началось сразу после выдачи в 1958–1960 гг. паспортов колхозникам, которые начали массово уезжать из сельской местности и устраиваться на работу в городах. В результате всего за 20 лет лесистость Европейской России увеличилась на 20%! К 1980 году стало невозможно скрывать под видом закустаренных пастбищ поля и луга, заросшие мелколиственными лесами, и их были вынуждены перевести в леса Гослесфонда.

Почему у земли нет владельцев

Абсолютное большинство сельхозземель (67%) по-прежнему находится в государственной или муниципальной собственности, причем по 58% государство за 30 лет не смогло определить, в какой именно (федеральной, региональной или муниципальной). Еще 21% находится в неразделенной паевой собственности — это наследство, полагающееся работникам бывших колхозов и совхозов. Реальных «частных собственников» там нет — людям принадлежат виртуальные доли (паи) без границ и местоположения, в т. ч. поскольку оформление паев требует расходов на оплату работы по кадастрированию. Зачастую владельцы паев боятся их выделять и оформлять, потому что после оформления и выделения их почти сразу начинают штрафовать за зарастание лесом. Решение проблемы экономического стимулирования оформления реальной собственности на земельные паи представляется самостоятельной важной задачей по обеспечению социальной справедливости, сопоставимой с приватизацией жилья в 90-х годах прошлого века.

И только 12% земель сельхозназначения находятся в выделенной и отграниченной собственности физических и юридических лиц — то есть в реальной частной собственности. Очевидно, что наведение порядка с использованием сельхозземель требуется не только на этой 1/8 части их площади. При этом средняя урожайность зерновых выросла с первой половины восьмидесятых примерно в два раза, а показатели обеспечения людей продукцией сельского хозяйства, которые планировались в Продовольственной программе СССР, уже давно перекрыты.

Миф 2. Передача заросших сельскохозяйственных земель в Гослесфонд устранит дефицит древесины

Основная проблема обеспечения лесными ресурсами промышленности состоит в том, что Рослесхоз и Минприроды отказываются экономически стимулировать переход к модели интенсивного использования и восстановления лесов. То есть переход от взимания арендной платы за единицу объема древесины к взиманию арендной платы за площадь аренды. В результате арендаторы не имеют экономических стимулов к инвестициям в увеличение прироста и запаса древесины. В этой ситуации увеличение площади земель Гослесфонда не будет стимулировать ни увеличение инвестиций в лесное хозяйство, ни уменьшение разрыва показателей лесного хозяйства в России и в странах со сходными природно-климатическими условиями, различающиеся примерно в 6–7 раз, ни обеспечивать качество лесовосстановления.

Нужно учитывать, что лесоуправление в сочетании с лесной промышленностью в зоне смешанных и таежных лесов не менее, а, скорее всего, более доходная отрасль, чем сельское хозяйство, и что почти все экономически доступные леса на землях Гослесфонда на Европейской территории России (ЕТР) уже находятся в аренде. В то же время заросшие земли сельскохозяйственного назначения находятся вне легального пользования. Стоимость возвращения в оборот земель сельскохозяйственного назначения, в том числе их раскорчевка, крайне высока. Ценность лесов на ранее безлесных территориях будет вероятно расти и в связи с возникновением нового рынка депонирования углерода лесами.

Что предлагает Минприроды и с чем нельзя согласиться

Ограничение использования леса сроком в 10 лет. 10 лет — слишком маленький срок для лесного хозяйства: за это время можно срубить лес (если земля была заброшена давно и лес «созрел»), но этого совершенно недостаточно, чтобы вырастить лес (если земля заброшена в течение нескольких лет). Даже если после вырубки правообладатели захотят восстановить лес, они не будут этого делать, потому что за 10 лет он не вырастет, а их попросят провести мелиорацию и вернуть землю под сельское хозяйство. Предлагаем не вводить каких-либо ограничений по срокам использования лесов.
Сроки подачи заявления — два года. Закрепляя сроки подачи заявления в постановлении Правительства, мы теряем потенциальных собственников из числа сельского населения, которые могут выращивать лес на своем участке, так как они не смогут подать заявление по истечении двух лет (владельцы должны оплатить кадастрирование земельных паев). Предлагаем отменить временные ограничения на подачу заявления и срока пользования или значительно увеличить срок для подачи таких заявлений.
Необоснованные запреты для ведения интенсивного лесного хозяйства и избыточное регулирование. Пунктом 7 проекта «Изменений» Минприроды собственникам и арендаторам лесов на землях сельскохозяйственного назначения предписывается проводить только сплошные рубки и полностью запрещаются все виды выборочных рубок, что необходимо для долгосрочного экологически устойчивого интенсивного лесопользования. Предлагаем исключить данный пункт и другие необоснованные запреты для ведения лесного хозяйства и нормы избыточного регулирования.
Необоснованное увеличение числа непрозрачных согласовательных и разрешительных процедур. Правообладатели, которые уже подали заявление до возможного принятия поправок, должны подать его еще раз по новым правилам, хотя с момента вступления в силу положения прошло четыре месяца и можно применить только отдельные пункты поправок, например отвод и таксация лесосеки. Вводятся требования подготовки бумаг и документов, принятых в деятельности органов управления лесами Гослесфонда, которые пытаются распространить на деятельность собственников и арендаторов лесов на землях сельскохозяйственного назначения. Предлагаем исключить избыточные согласовательные и разрешительные процедуры. Для обеспечения защиты интересов граждан — владельцев земель сельскохозяйственного назначения (примерно 28% земель сельскохозяйственного назначения, включая неразделенные паи) требования к владельцам лесных участков на землях сельскохозяйственного назначения площадью до 50 га (два максимальных по размерам пая) и более 50 га должны существенно различаться.
Завышенные значения параметров леса, который можно сохранять или использовать. Проект постановления стимулирует только одну возможность — если на участке уже есть лес, то его и рубите. Чтобы вести интенсивное лесное хозяйство, в пункте 1 проекта постановления предлагаем высоту деревьев снизить до 3—3,5 метров, лесной покров должен составлять более 50% (а не 75%!), а показатель сомкнутости крон должен быть снижен до 0,6.
Отсутствие возможностей реализации лесоклиматических проектов в рамках Парижского соглашения для уменьшения импортных пошлин (EU Carbon Border Adjustment Mechanism) и для привлечения инвестиций европейских компаний, заинтересованных в покупке сертифицированных углеродных единиц сокращения выбросов (ЕСВ). Лесоклиматические проекты на зарастающих землях сельскохозяйственного назначения подходят для этого лучше всего: когда известна дата начала зарастания, арендатор и/или собственник могут обеспечить наилучший режим накопления углерода, обеспечивающий соблюдение требований Парижского соглашения. Предлагаем доработать проект постановления, чтобы оно обеспечивало нормативно-правовую основу для реализации лесоклиматических проектов в рамках Парижского соглашения.

Что будет, если принять поправки Минприроды

Поправки в представленной редакции не позволяют предотвратить негативные явления в ответ на регуляторные требования, такие как уменьшение площади леса за счет поджогов. Действующие виды наказания, вплоть до изъятия земли за неиспользование или неправильное использование, будут вынуждать собственников и арендаторов уничтожать лес, а самый простой способ его уничтожить — сжечь.
Дальнейшее сокращение численности и лишение жителей сельской местности потенциальных рабочих мест. Минсельхоз предложил сократить финансирование программы «Комплексное развитие сельских территорий на 2020–2025 годы» с 2,3 трлн руб. до 1,5 трлн руб., в ближайшие три года (до 2022) на программу предполагается потратить лишь 241,5 млрд руб., что позволяет предполагать, что многие земли сельскохозяйственного назначения по-прежнему не будут использоваться, и, следовательно, могут быть использованы для ведения лесного хозяйства. К концу 2030 г. планируется вернуть в сельскохозяйственное производство только 12 млн га земель сельхозназначения, что в разы меньше, чем выбыло из сельскохозяйственного производства и зарастает лесом.
Предлагаемые Минприроды поправки ведут к значительному росту транзакционных издержек, обусловливающих снижение инвестиционной привлекательности использования лесов на сельскохозяйственных землях, вплоть до ликвидации экономической целесообразности инвестиций в эту сферу.

Фактически предложения Минприроды противоречат поручению Президента Пр-126, п. 3 б, который поручил Правительству до 30 апреля 2020 г. «принять меры, направленные на установление особенностей использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, предусмотрев возможность осуществления на землях такой категории всех видов использования лесов без необходимости изменения формы собственности на земельные участки и изменения категории земель».

Мы уверены, что предлагаемые Минприроды изменения в постановление Правительства РФ № 1509 от 21.09.2020 года нельзя принимать в данном виде как минимум до завершения эксперимента по реализации этого постановления в Бурятии, Московской, Рязанской, Архангельской, Ленинградской, Тверской, Кировской, Нижегородской, Пензенской, Иркутской, Ярославской, Костромской, Псковской, Свердловской областях, Краснодарском, Красноярском и Пермском краях. Рассмотреть возможность расширения списка, включив в него Смоленскую, Калужскую и Новгородскую области.

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции VTimes.

Два мифа, которые убивают лес